(Марьян А. В.) («Административное и муниципальное право», 2010, N 3)
К ВОПРОСУ О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО МЕХАНИЗМА ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
А. В. МАРЬЯН
Марьян Ашот Всеволодович — кандидат юридических наук, профессор Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России.
В статье рассматриваются правовые и организационные проблемы становления методов и средств противодействия коррупции, отмечается, что для их становления и развития необходимы организационные и финансовые ресурсы, в частности обращается внимание, что в настоящее время необходимо формировать институт административной юстиции, который внесет свой вклад в дело противодействия коррупции в системе государственной службы.
Ключевые слова: административный механизм, методы, средства, противодействие, коррупция, государственная служба, минимизация коррупции, административная юстиция, государственная политика в сфере противодействия коррупции.
On the Question of improving administrative and legal mechanism of anti-corruption measures in the system of state service A. V. Maryan
The article considers legal and organizational problems of establishing anti-corruption measures. It is noted that certain organizational and fnancial resources are necessary for their establishment and development, in particular, the author paid much attention at the need to form the institution of administrative justice which would contribute to restraint of corruption in the system of state service.
Key words: administrative mechanism, methods, means, restraint, corruption, state service, minimization of corruption, administrative justice, state policy in the sphere of anti-corruption measures.
Одной из наиболее актуальных и важных задач развития современного государства является разработка правовых средств противодействия коррупции в системе государственной службы, достигшей в настоящее время больших размеров. Коррупция, являясь противоположностью законности, в связи с чем данное явление представляет собой непосредственную угрозу нормативно установленному режиму функционирования публичной власти, препятствует развитию государственного и муниципального управления, а также непосредственно создает серьезные преграды и проблемы при проведении социально-экономических преобразований. В этой связи разработка и реализация единой антикоррупционной политики в системе государственной и муниципальной службы, формирование необходимых административно-правовых механизмов противодействия коррупции, концентрация усилий различных органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также институтов гражданского общества в деле минимизации коррупционных рисков в административной деятельности государственных и муниципальных служащих становятся настоятельной необходимостью. Именно поэтому меры по формированию административно-правовых средств противодействия коррупции в настоящее время максимально увязываются с мероприятиями по совершенствованию законодательства о государственной и муниципальной службе. За последние годы практически ни один документ, характеризующий социально-экономическую и политическую ситуацию в Российской Федерации, а также характеризующий положение дел в области борьбы с преступностью, не обходится без упоминания о коррупции. В частности, проблема противодействия коррупции была затронута в Послании Президента РФ Федеральному Собранию в 2009 г. и др. Приходится констатировать, что о коррупции в системе государственной и муниципальной службы говорят достаточно много, однако реальная статистика борьбы с коррупции выглядит весьма скромно. Согласно сведениям Верховного Суда РФ рейтинг взяточников следующий: 31% осужденных — работники милиции; 20,3% — работники учреждений здравоохранения; 12% — преподаватели; 9% — муниципальные служащие; 2,5% — сотрудники службы исполнения наказания; 2% — служащие таможенной службы <1>. ——————————— <1> См.: Взятки в рублях и копейках // Российская газета. 2007. 24 января.
Рейтинг взяток: 13,8% должностных лиц осуждены за получение взяток до 500 руб.; 33% — от 500 до 3 тыс. руб.; 23% — от 3 до 10 тыс. руб.; 12% — от 10 до 30 тыс. руб. <2>. ——————————— <2> См.: Рейтинг взяточников // Российская газета. 2009. 29 января.
Названные цифровые показатели, безусловно, не отражают реальной опасности коррупции в органах власти и управления. Многие формы коррупции носят скрытый характер, выявить такие формы можно лишь в ходе глубоких структурных преобразований. В настоящее время можно с уверенностью утверждать, что в Российской Федерации коррупция представляет собой широко распространенное явление системного характера, которое затрагивает все общество в целом, включая его основы и, в частности, государственное управление и сферу предпринимательства, а также государственные институты, призванные бороться с коррупцией, такие как правоохранительные органы и судебная система. Нет сомнений в том, что российские власти серьезно и последовательно относятся к решению этих проблем. Противодействие коррупции на различных уровнях органов власти и управления признано одним из приоритетных направлений государственной политики <3>. ——————————— <3> Доклад ГРЕКО об итогах оценки уровня Коррупции в Российской Федерации (Страсбург, 2008).
В мае 2008 г. был создан Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции. Данный Совет в настоящее время выступает в качестве органа, осуществляющего общую координацию в сфере противодействия коррупции. В июле 2008 г. Президент РФ подписал Национальный план по противодействию коррупции. Принятые правовые и организационные решения способствовали укреплению желания государства осуществлять жесткие меры для противодействия коррупции на всех уровнях власти и управления. Принимаемые меры позволяют говорить о том, что постепенно у граждан нашей страны формируется мнение, что будут приняты серьезные меры для противодействия коррупции. Однако в целях последовательной и эффективной реализации Национального плана по противодействию коррупции его необходимо дополнить четкой и последовательной стратегией реализации. Кроме того, необходимо укреплять участие региональных и местных властей, а также всего гражданского общества в работе по общей координации мер, направленных на противодействие коррупции в органах власти и управления <4>. ——————————— <4> Информационно-аналитическая справка по теме: «Роль и место административной юстиции в системе предупреждения и пресечения коррупции в органах государственной власти и управления» // Подготовлена Комиссией по противодействию коррупции — Комитетом по безопасности Государственной Думы ФС РФ.
В развитие Национального плана противодействия коррупции принят ряд законов. Основополагающими законами, конечно, являются Законы «О противодействии коррупции», «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых и проектов нормативных правовых актов». В связи с принятием перечисленных нормативных правовых актов внесены изменения и дополнения в десятки законодательных актов. Однако само по себе принятие законов о противодействии коррупции не минимизирует уровень коррупции. Для того чтобы законы заработали, необходимы усилия различных органов государственной власти по организации исполнения заложенных в них антикоррупционных предписаний. Например, реализация Закона «О противодействии коррупции» должна быть непосредственно увязана с реализацией законодательства о государственной и муниципальной службе, трудовым законодательством, а также законодательством об административных правонарушениях и ряда других законов. В ходе реализации законодательства о противодействии коррупции объективно возникнут коллизии и противоречия, для разрешения которых необходимо будет непосредственное участие судов различного уровня. Безусловно, в этой связи востребованным будет и институт административной юстиции. Предложения об учреждении административных судов обсуждается уже несколько лет, за это время был подготовлен и целый ряд законопроектов. Существующая система, в которой административные вопросы рассматриваются судами общей юрисдикции и коммерческими судами, имеющими некоторую степень специализации, недостаточна. Более того, усовершенствование административного законодательства и процедур, а также создание структур государственного управления, призванных обеспечить более эффективное управление, вероятнее всего, приведет к появлению более сложных дел, требующих от судей специальных знаний в области права. Учреждение административных судов потребует также внимательного планирования и значительных ресурсов. Таким образом, в настоящее время необходимо продолжить работу по усовершенствованию процедуры обжалования в административном и судебном порядке действий и решений органов государственного управления и рассмотреть в качестве долгосрочной цели вопрос о создании специализированной системы административных судов, которые внесут своей существенный вклад в дело противодействия коррупции <5>. ——————————— <5> Информационно-аналитическая справка по теме: «Роль и место административной юстиции в системе предупреждения и пресечения коррупции в органах государственной власти и управления» // Подготовлена Комиссией по противодействию коррупции — Комитета по безопасности Государственной Думы ФС РФ.
Программой административной реформы на 2005 — 2010 гг. предусмотрено создание механизмов досудебного обжалования и административного судопроизводства, а также федерального законодательства об административных процедурах. На рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания РФ были внесены проект федерального конституционного закона «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации», предусматривающий наделение судов полномочиями судебного административного контроля в полном объеме, а также проект Кодекса административного судопроизводства РФ. Кроме того, Высший Арбитражный Суд РФ выступил с предложением о создании федеральной административной службы, в компетенцию которой должно входить досудебное урегулирование административных споров <6>. ——————————— <6> Там же.
Конечно, институт административной юстиции еще не готов сейчас к реальному исполнению задач, которые планируется на него возложить. Однако окончательную работу по формированию и подготовке системы административной юстиции в Российской Федерации нужно, по нашему мнению, вести более высокими темпами и в непрерывном режиме.
