(Куракин А. В., Колчеманов Д. Н., Марьян А. В.) («Российская юстиция», 2010, N 3)
ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ИНСТИТУТА АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ В ПРЕДУПРЕЖДЕНИИ И ПРЕСЕЧЕНИИ КОРРУПЦИИ <1>
А. В. КУРАКИН, Д. Н. КОЛЧЕМАНОВ, А. В. МАРЬЯН
——————————— <1> Статья выполнена при информационной поддержке компании «КонсультантПлюс».
Куракин А. В., доктор юридических наук, доцент Московского университета МВД России.
Колчеманов Д. Н., кандидат юридических наук, профессор Социально-экономического института.
Марьян А. В., кандидат юридических наук, профессор Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД.
В статье рассматриваются правовые и организационные проблемы развития института административной юстиции в механизме предупреждения и пресечения коррупции в органах власти и управления. В статье показывается, какую роль может внести административная юстиция в дело противодействия коррупции в органах власти и управления.
Ключевые слова: коррупция, юстиция, предупреждение, пресечение, должностное лицо, публичный статус, методика выявления коррупционных рисков в деятельности органов власти и управления, формы и методы противодействия коррупции.
The article studies the legal and organizational challenges of the development of administrative law in the mechanism of prevention and suppression of the corruption in the bodies of authorities and management. The article shows which contribution administrative law can make to the sphere of prevention and suppression of corruption in the bodies of authorities and management.
Проблема коррупции в различных направлениях деятельности органов государственной власти и управления приобрела в настоящее время глобальный и системный характер. Коррупция представляет собой непосредственную угрозу национальной безопасности, препятствует развитию в нашей стране институтов демократии и гражданского общества, реализации гражданами своих конституционных прав в сфере образования, здравоохранения, социального обеспечения, имущественных отношений. Кроме того, коррупция самым негативным образом сказывается на развитии экономики, а также финансовой системы и всей инфраструктуры Российского государства. Следует подчеркнуть также, что коррупция в деятельности органов государственной власти и управления способствует развитию организованной преступности, создает питательную почву для развития очагов экстремизма и терроризма, ставит под угрозу реализацию национальных проектов, а также подрывает все государственно-правовые реформы, которые в настоящее время проводятся в нашей стране. Все эти и ряд других проблем делают объективно необходимым формирование административно-правового механизма противодействия коррупции в различных направлениях деятельности государственных служащих, а также создание института административной юстиции. Как показывает опыт проводимых государственно-правовых реформ, а также практика правоохранительной деятельности в сфере противодействия коррупции, в системе государственной службы коррупция возникает в тех сферах деятельности органов государственной власти и их должностных лиц, где их статус детально не определен, а также не сформированы административные процедуры предоставления услуг гражданам и юридическим лицам. Опыт выявления коррупции показывает, что она возникает в тех сферах, где государственные служащие реализуют организационные, исполнительно-распорядительные, контрольно-надзорные, юрисдикционные, а также разрешительные полномочия. Именно поэтому в настоящее время необходимо совершенствовать административно-правовой режим деятельности органов государственной власти и управления. Как в нашей стране, так и за рубежом одной из причин роста коррупции в административной деятельности государственных служащих является плохое качество нормативной правовой основы их деятельности. В настоящее время приходится констатировать, что действующая законодательная, а также иная нормативная правовая база не столь оптимально регламентируют исполнительно-распорядительную деятельность служащих органов власти и управления, которые предоставляют гражданам, а также юридическим лицам соответствующие публичные услуги (лицензии, разрешения, заключения и др.). Названные причины во многом носят объективный характер, но есть еще и целый ряд субъективных проблем, воздействовать на которые с помощью норм права достаточно сложно. В этой связи для решения многих проблем в сфере противодействия коррупции в системе государственной службы Российской Федерации можно и нужно использовать зарубежный опыт. Связано это с тем, что целым рядом индустриально развитых зарубежных государств сформирован административно-правовой механизм противодействия коррупции, эффективно функционирует та или иная модель административной юстиции. Административная юстиция, нацеленная на улучшение жизни граждан, должна решить три основополагающие задачи: — создание эффективного (объективного, бесплатного, оперативного) механизма защиты прав и законных интересов невластного субъекта (гражданина, индивидуального предпринимателя, общественных объединений и т. п.) с сокращением затрат (времени, денег, здоровья); — повышение авторитета публичных органов исполнительной власти (понижение уровня бюрократии и коррупции); — разгрузка судов и освобождение от несвойственных им функций административно-юрисдикционного органа <2>. ——————————— <2> См.: Панова И. В. Административная юстиция в России: поиск определения, история вопроса: извлечение // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2009. N 3. С. 44.
Для формирования института административной юстиции необходимо реализовать предписания Конвенции ООН против коррупции и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, а также рекомендации Группы государств против коррупции (ГРЕКО) путем принятия федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации». Далее необходимо сказать, что практически во всех зарубежных государствах создана административно-правовая и организационная основа противодействия коррупции, позволяющая снизить уровень коррупции до масштабов, не представляющих опасности для личности, общества и государства. Опыт административно-правового регулирования противодействия коррупции в системах государственной службы зарубежных государств позволяет увидеть, что во многих из них имеет место разработка механизмов противодействия коррупции на государственной службе, которая предполагает применение комплекса правовых и организационных средств, направленных на исключение условий и причин, способствующих проявлению коррупционных рисков. В этом контексте важное направление противодействия коррупции образует формирование единых подходов к определению механизмов антикоррупционной защищенности сферы деятельности государственной и муниципальной службы. Содержание названных подходов обусловило необходимость для многих зарубежных государств разработать целый ряд документов: — модельных актов об организации проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов. Модельный акт дает возможность унифицировать процесс организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых документов в различных федеральных органах исполнительной власти; — методических рекомендаций по организации работы по противодействию коррупции в системе государственной службы. Содержание методических рекомендаций должно составлять описание конкретных механизмов обеспечения предусмотренных антикоррупционным законодательством мер, связанных с проведением проверок достоверности представляемых гражданином персональных и иных сведений при поступлении на государственную службу; достоверности сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых публичным служащим, а также его супругом и несовершеннолетними детьми. Необходимо сказать, что коррупция — явление межгосударственное, в связи с этим уровень коррупции в одной стране может влиять на уровень коррупции, а также режим законности и правопорядка в других государствах. Поэтому для противодействия коррупции необходимо объединение усилий целого ряда государств, а также международных организаций. Так, в настоящее время необходимо оптимизировать формы и методы осуществления взаимных консультаций по проблеме противодействия коррупции; составить банк данных об антикоррупционном законодательстве, средствах противодействия коррупции; оказывать содействие в подборе и подготовке кадров, которые могли бы участвовать в мероприятиях по противодействию коррупции, а также разработке антикоррупционных стандартов поведения государственных служащих. Организация административного механизма противодействия коррупции в системах государственной службы зарубежных государств предполагает создание системы постоянного мониторинга: соблюдения нормативных правовых и этических требований, предъявляемых к государственным служащим; имущественного положения государственных служащих и членов их семей; исполнения должностных обязанностей государственными служащими, подверженными риску коррупционных проявлений (с возможностью устранения таких рисков); деятельности по размещению государственных заказов. Мониторинг выполнения вышеперечисленных требований предполагает разработку механизмов организации взаимодействия органа исполнительной власти с правоохранительными, налоговыми органами, а также органами исполнительной власти, осуществляющими функции контроля и надзора. В настоящее время необходимо отлаживать механизмы привлечения к ответственности юридических лиц за коррупционные правонарушения. Анализ КоАП РФ показывает, что только одной статьи, предусматривающей ответственность за незаконное вознаграждение от имени юридического лица, явно недостаточно, необходимо введение дополнительных составов административных правонарушений, которые будут предусматривать ответственность юридических лиц за нарушение предписаний Федерального закона от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции». Как уже отмечалось в целом ряде зарубежных государств, достаточно детально определены механизмы разрешения конфликта интересов в системе государственной службы, что позволяет минимизировать коррупционные риски в административной деятельности государственных и муниципальных служащих. В настоящее время необходимо специально предусмотреть механизмы реализации мер юридической ответственности (административной, уголовной, дисциплинарной) для членов комиссий по разрешению конфликта интересов. Для создания комплексных механизмов разрешения конфликта интересов в системе государственной службы вполне целесообразно дополнить Трудовой кодекс РФ предписаниями, касающимися разрешения конфликта интересов для работников, которые в ходе осуществления своей трудовой деятельности взаимодействуют с государственными и муниципальными служащими. Также было бы вполне оправданно в законодательстве о государственной службе Российской Федерации, наряду с правом государственного служащего на проведение служебного расследования для опровержения соответствующих фактов, наделить такими же правами физических и юридических лиц, чьи права и законные интересы ущемляются коррупционным поведением государственных служащих. Гражданам, которые являются участниками соответствующего производства, должна быть предоставлена возможность знакомиться со всеми материалами служебного расследования, предоставлять доказательства, быть информированными о принятых решениях, а также иметь возможность обжаловать такие решения в административном и судебном порядке. Для снижения степени опасности коррупционных рисков в системе государственной службы необходимо создание и эффективное использование системы антикоррупционных мероприятий, которые должны включать: последовательное применение административных регламентов в служебной деятельности служащих органов государственной власти и управления; оптимальное определение прав, обязанностей, а также режима юридической ответственности органов публичной власти, а также их служащих; введение четких процедур принятия административных решений; использование методики анализа правовых актов на предмет коррупциогенности; разъяснение антисоциального характера коррупции и ее отрицательных последствий для общества, государства и граждан <3>. ——————————— <3> Информационно-аналитическая справка по теме: «Роль и место административной юстиции в системе предупреждения и пресечения коррупции в органах государственной власти и управления», подготовленная Комиссией по противодействию коррупции Государственной Думы ФС РФ.
На основании вышеизложенного следует с уверенностью утверждать, что административная юстиция, безусловно, может внести свой неоценимый вклад в дело противодействия коррупции, а также способствовать разрешению юридических конфликтов между гражданином и должностным лицом органа власти и управления.
