Колчеманов Дмитрий Николаевич — соискатель Московского гуманитарного университета.
Ключевые слова: коррупция, принципы противодействия коррупции, государственный аппарат, публичное управление, государственная служба.
***
В статье рассматривается проблема коррупции в сфере публичного управления, указывается на актуальность данной проблемы, анализируются различные точки зрения на проблему коррупции. На основании анализа международных документов рассматриваются принципы противодействия коррупции в системе публичного управления.
***
Коррупция представляет собой серьезную угрозу функционированию публичной власти на основе права и закона, верховенству закона и подрывает доверие населения к государственной власти, существенно замедляет экономическое развитие. Следует отметить, что коррупция — это совокупность составов правонарушений, предусмотренных в законодательстве РФ, в связи с исполнением лицами, замещающими государственные должности, своих должностных полномочий и (или) связанных с ними возможностей для противоправного удовлетворения корыстной или иной личной заинтересованности, совершения других незаконных действий (бездействия), а равно противоправное предоставление преимуществ физическим и юридическим лицам. Коррупция стимулирует несправедливое перераспределение средств в пользу отдельных корпоративных и социальных групп за счет наиболее уязвимых социальных слоев. Малообеспеченная часть общества, наименее защищенные граждане почти не имеют возможности противостоять вымогательству и иным коррупционным злоупотреблениям. Коррупция приводит к масштабному вытеснению граждан из сферы бесплатных обязательных государственных услуг, прежде всего в области имущественных отношений, образования, социальной защиты населения, медицинского обслуживания населения, что приводит к массовым нарушениям конституционных прав граждан. В этой связи в настоящее время есть объективная необходимость разработки правовых средств противодействия коррупции, а также установления принципов, на которых должна строиться система противодействия коррупции <1>. ——————————— <1> См.: Целевая программа «Противодействие коррупции в Московской области на 2009 — 2011 гг.».
В системе исходных начал противодействия коррупции в системе государственной службы важное место принадлежит принципам, на которых должна строиться и осуществляться деятельность по предупреждению и пресечению коррупции. В связи с этим в целях дальнейшего совершенствования мероприятий, направленных на противодействие коррупции в сфере публичного управления, представляется необходимым уточнение общей характеристики принципов данного вида деятельности, а также определение той роли, которую они играют в сфере предупреждения и пресечения коррупции. Исходя из смысла термина «принцип» <2>, это идеи. Правовые принципы определяются как основополагающие идеи, закрепленные в законе. Они приобретают значение императивных требований, конкретных правил и обязывают правоприменителя к определенному поведению или устанавливают определенные запреты. Учитывая значение правовых принципов, можно сказать, что качество законов и эффективность правового регулирования, а применительно к теме настоящей статьи предупреждение и пресечение коррупции в сфере государственного управления, во многом зависят от того, как в законодательстве сформулированы и раскрыты такие принципы <3>. ——————————— <2> См.: Толковый словарь иностранных слов / Составитель Н. Л. Шестернина. М., 1998. С. 229. <3> См.: Зажицкий В. И. Правовые принципы в законодательстве РФ // Государство и право. 1996. N 11. С. 92.
Следует отметить, что в настоящее время специальные принципы противодействия коррупции в сфере публичного управления в законодательстве не содержатся, данное обстоятельство обусловлено тем, что в настоящее время до сих пор не принят Федеральный закон «О противодействии коррупции», именно в данном нормативном правовом акте и должны содержаться принципы, на которых непосредственно должна строиться деятельность уполномоченных субъектов, направленная на противодействие коррупции в РФ. Анализ международных актов, направленных на противодействие коррупции в государственном аппарате, а также юридической литературы позволил выявить ряд принципов, на которых должна осуществляться деятельность по противодействию коррупции. Так, В. Н. Лопатин выделяет следующие принципы: — партнерство субъектов антикоррупционной политики; — приоритет мер предупреждения коррупции и нравственных начал борьбы против коррупции; — недопустимость установления антикоррупционных стандартов ниже уровня, определенного федеральными законами; — недопустимость объединения функций разработки, реализации и контроля над реализацией мер антикоррупционной политики; — поддержание оптимального уровня численности лиц, занимающих государственные должности и состоящих на государственной и муниципальной службе; — целевое бюджетное финансирование мер реализации антикоррупционной политики; — признание повышенной общественной опасности коррупционных правонарушений, совершенных лицами, занимающими должности, предусмотренные Конституцией России, федеральными законами, конституциями или уставами субъектов РФ; — недопустимость установления привилегий и иммунитетов, ограничивающих ответственность или усложняющих порядок привлечения к ответственности лиц, замещающих государственные должности, должности государственных, муниципальных и иных служащих, совершивших коррупционные правонарушения; недопустимость ограничения доступа к информации о фактах коррупции, коррупциогенных факторах и мерах по реализации антикоррупционной политики <4>. ——————————— <4> См.: Лопатин В. Н. О системном подходе в антикоррупционной политике // Государство и право. 2001. N 7. С. 27; Данные принципы сформулированы в проекте Федерального закона «Основы антикоррупционной политики в РФ» // Авторский коллектив: Лопатин В. Н., Карапетян С. А., Лазарев В. В., Максимов С. В. М., 2001. С. 16.
В. И. Гладких отмечает, что, планируя программу борьбы с коррупцией, необходимо исходить из следующих предпосылок. 1. Абсолютная победа над коррупцией невозможна. Более того, по мнению ряда ученых и политологов, в нормальном состоянии власти и общества коррупция является технологически полезным сигналом о неполадках в методах работы власти. 2. Ограничение коррупции не может быть разовой кампанией. За окончанием любой кампании всегда может последовать новый, более мощный виток коррупции. 3. Коррупцию нельзя ограничить только законодательными методами и борьбой с ее проявлениями. Более того, в условиях, когда коррупция достигла больших масштабов и забралась на весьма высокие уровни власти, более эффективна борьба против условий, порождающих коррупцию, чем неподготовленная атака на ее проявления. Борьба с коррупцией достигает успеха, если она всеохватна и комплексна, ведется постоянно <5>. ——————————— <5> См.: Гладких В. И. Коррупция в России: генезис, детерминанты и пути преодоления // Российский следователь. 2001. N 3. С. 35.
Из всего вышеприведенного можно сделать вывод, что противодействие коррупции в сфере публичного управления должно включать в себя меры, направленные на решение следующих задач. Противодействие коррупции на всех уровнях ее проявления, сужение причин и условий, благоприятствующих коррупции, снижение, насколько это окажется возможным, выгод для обеих сторон, участвующих в коррупционных отношениях, увеличение вероятности выявления коррупционных действий и наказания за причиненный ими вред, влияния на мотивы коррупционного поведения, а также создание атмосферы общественного неприятия коррупции во всех ее проявлениях <6>. ——————————— <6> См.: Кузнецов А. Н. Преодоление коррупции в государственном аппарате (теоретико-правовой аспект): Дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2000. С. 156.
Аналогичную антикоррупционную политику проводит и ряд международных организаций. Так, Совет Европы, учитывая декларацию, принятую на второй встрече в верхах глав государств и правительств, которая состоялась в Страсбурге 10 — 11 октября 1997 г. и в соответствии с Планом действий, в частности разделом III, § 2 «Борьба с коррупцией и организованной преступностью», сознавая, что коррупция представляет собой серьезную опасность для основных принципов и ценностей в Совете Европы, подрывает доверие граждан к демократии, разрушает правовые нормы, представляет собой отрицание прав человека и сдерживает социально-экономическое развитие, утвердил двадцать руководящих принципов борьбы с коррупцией <7>. ——————————— <7> См.: Приложение III. Резолюция о 20 руководящих принципах в борьбе с коррупцией (принята Комитетом министров 6 ноября 1997 г. на его 101-й встрече).
1. Принимать эффективные меры для предотвращения коррупции и в связи с этим повышать информированность граждан и пропаганду этического поведения. 2. Обеспечивать координацию объявления коррупции внутри страны и на международном уровне преступлением по закону. 3. Гарантировать, что те, кто отвечает за профилактику, расследование, преследование и осуждение преступления по извлечению незаконной выгоды в противоречии с лежащими на лице должностными обязанностями и в ущерб правам других лиц, пользуются соответствующей их функциям независимостью и самостоятельностью и располагают действиями средствами сбора доказательств, защищая тех лиц, кто помогает властям в борьбе с коррупцией, охраняя тайну следствия. 4. Обеспечивать соответствующие мероприятия по аресту и лишению прав на доходы от преступной коррупции. 5. Обеспечивать соответствующие мероприятия для предотвращения использования юридических лиц в качестве ширмы для преступного извлечения незаконной выгоды, противоречащей должностным обязанностям и в ущерб правам других лиц. 6. Ограничивать освобождение (иммунитет) от расследования, преследования или осуждения за преступления, связанные с коррупцией, в той мере, в какой это необходимо в демократическом обществе. 7. Содействовать специализации лиц и органов, ответственных за борьбу с коррупцией, и обеспечивать их соответствующими средствами и профессиональной подготовкой для исполнения ими своей работы. 8. Гарантировать, чтобы налоговое законодательство и органы власти, отвечающие за его проведение в жизнь, действенно и скоординированно содействовали борьбе с коррупцией. 9. Гарантировать, что в процессе принятия решений государственной администрацией учитывается необходимость борьбы с коррупцией, обеспечивается такая гласность, какая не вступает в противоречие с необходимостью добиваться действенности принимаемых мер. 10. Обеспечивать, чтобы в правилах, относящихся к правам и обязанностям государственных чиновников, учитывались требования борьбы с коррупцией и предусматривались соответствующие действенные дисциплинарные меры с помощью соответствующих средств, таких как кодекс поведения, содействовать дальнейшей конкретизации такого поведения, которого ожидают от государственных чиновников. 11. Гарантировать, чтобы к работе государственной администрации и государственному сектору применялись соответствующие процедуры ревизии. 12. Поддерживать ту роль, которую процедуры ревизии могут сыграть в предотвращении и выявлении коррупции за пределами органов государственного управления. 13. Обеспечивать, чтобы система государственной ответственности или ответственности по закону (подотчетность) принимала во внимание последствия бесчестного поведения государственных должностных лиц. 14. Избирать такие гласные процедуры для государственных поставок, которые способствуют справедливой конкуренции и отпугивают лиц, намеренных извлечь незаконную выгоду путем коррупции. 15. Рекомендовать принятие депутатам кодексов поведения и содействовать развитию таких правил финансирования политических партий и избирательных кампаний, которые препятствуют проявлению коррупции. 16. Гарантировать, чтобы средства массовой информации могли беспрепятственно получать и распространять информацию по вопросам коррупции. 17. Гарантировать, чтобы гражданским правом принималась во внимание необходимость борьбы с коррупцией и, в частности, предусматривались эффективные средства судебной защиты тех, чьим правам и интересам нанесен ущерб в результате коррупции. 18. Поддерживать научные исследования по коррупции. 19. Обеспечивать, чтобы во всех аспектах борьбы с коррупцией принимались во внимание возможные связи с организованной преступностью и отмыванием денег. 20. Максимально расширять международное сотрудничество во всех областях борьбы с коррупцией <8>. ——————————— <8> См.: Куракин А. В. Международно-правовые и европейские стандарты административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы РФ // Государство и право. 2007. N 10. С. 13; Меморандум правового комитета Совета Европы «О борьбе с коррупцией» // Коррупция и бюрократизм: истоки и пути преодоления. М., 1988.
Таковы двадцать руководящих принципов Совета Европы, направленных на противодействие коррупции. В целях содействия динамичному движению к эффективному предотвращению и борьбе с коррупцией Комитет министров Совета Европы просит органы власти стран применять эти принципы в своих внутренних законодательствах и практике. В связи с чем при разработке Федерального закона «О противодействии коррупции» было вполне оправданным использовать данные принципы и ряд из них закрепить в данном нормативном правовом акте. Такой подход, на наш взгляд, может способствовать сближению национального законодательства с общепризнанными принципами, нормами международного и европейского права.
Библиографический список
1. Зажицкий В. И. Правовые принципы в законодательстве РФ // Государство и право. 1996. N 11. 2. Гладких В. И. Коррупция в России: генезис, детерминанты и пути преодоления // Российский следователь. 2001. N 3. 3. Кузнецов А. Н. Преодоление коррупции в государственном аппарате (теоретико-правовой аспект): Дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2000. 4. Куракин А. В. Международно-правовые и европейские стандарты административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы РФ // Государство и право. 2007. N 10. 5. Лопатин В. Н. О системном подходе в антикоррупционной политике // Государство и право. 2001. N 7. 6. Проект Федерального закона «Основы антикоррупционной политики в РФ» // Авторский коллектив: Лопатин В. Н., Карапетян С. А., Лазарев В. В., Максимов С. В. М., 2001. 7. Меморандум правового комитета Совета Европы «О борьбе с коррупцией» // Коррупция и бюрократизм: истоки и пути преодоления. М., 1988. 8. Приложение III. Резолюция о 20 руководящих принципах в борьбе с коррупцией (принята Комитетом министров 6 ноября 1997 г. на его 101-й встрече). 9. Целевая программа «Противодействие коррупции в Московской области на 2009 — 2011 гг.».
