Актуальные проблемы административной ответственности работодателя (командира воинской части) за нарушение трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права

(Ковалева Е. В.) («За права военнослужащих», 2009)

АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ РАБОТОДАТЕЛЯ (КОМАНДИРА ВОИНСКОЙ ЧАСТИ) ЗА НАРУШЕНИЕ ТРУДОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ИНЫХ АКТОВ, СОДЕРЖАЩИХ НОРМЫ ТРУДОВОГО ПРАВА

Е. В. КОВАЛЕВА

Ковалева Е. В., студентка Военного университета.

Построение в Российской Федерации демократического правового государства неразрывно связано с эффективностью реализации конституционных прав граждан в сфере труда (ст. 37 Конституции Российской Федерации). Особую актуальность реализация данного конституционного права приобретает в условиях появления новых субъектов хозяйственной деятельности, совершенствования трудового законодательства, проведения административной и судебной реформ. С 1 февраля 2002 г. действует Трудовой кодекс Российской Федерации (ТК РФ). За это время в него вносились изменения и дополнения, были приняты нормативные правовые акты, оказавшие серьезное влияние на применение его норм, сложилась судебная практика. Однако проблем, связанных с применением данного Кодекса, с которыми сталкивается гражданский персонал Вооруженных Сил Российской Федерации, по-прежнему немало. Трудовые права указанной категории граждан нарушаются фактически повсеместно и по всем обязательным условиям труда (рабочее время и время отдыха, оплата труда, предоставление гарантий и компенсаций, охрана труда, прекращение трудового договора, предоставление льгот гражданскому персоналу, который трудится в сельской местности, тарификация работ и др.). Сложившаяся ситуация объясняется, в частности, незнанием и неправильным применением трудового законодательства работодателями (командирами воинских частей (военных организаций)), пробелами в трудовом законодательстве, отсутствием финансирования и др. Статьей 349 ТК РФ для работников органов, учреждений и организаций Вооруженных Сил Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, в которых законодательством Российской Федерации предусмотрена военная служба, предусмотрены особые условия оплаты труда, а также дополнительные льготы и преимущества. Однако положения указанной статьи не выполняются, что приводит к увольнению специалистов, исчезновению создававшихся десятилетиями производственных школ, преемственности поколений. В 2006 г. выявлено более 1,8 млн. нарушений законодательства о труде и охране труда, большинство из которых являлись административными правонарушениями и подпадали под действие КоАП РФ. По допущенным нарушениям законодательства о труде и охране труда наложен 92361 административный штраф на граждан, должностных и юридических лиц на общую сумму более 230 млн. руб. Сумма взысканных штрафов в 2006 г. составила более 190 млн. руб. Основная часть рассмотренных в 2006 г. госинспекторами труда дел об административных правонарушениях была связана с нарушением законодательства о труде и об охране труда (ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ). В то же время нарушение или невыполнение обязательств по коллективному договору, соглашению (ст. 5.31 КоАП РФ) составляет 0,189% рассмотренных дел; уклонение от участия в переговорах о заключении коллективного договора, соглашения либо нарушение установленного срока их заключения (ст. 5.28 КоАП РФ) — лишь 0,0048% дел; сокрытие страхового случая (ст. 5.44 КоАП РФ) — 0,74% дел <1>. ——————————— <1> Доклад Федеральной службы по труду и занятости о результатах работы в 2006 году [Электронный ресурс]. Режим доступа: www. rostrud. info.

Институт административной ответственности достаточно полно изучен в науке административного права. Однако малоисследованными остаются вопросы, касающиеся административных правонарушений, посягающих на трудовые права граждан, совершенных военнослужащими-работодателями, а попыток изучения административной ответственности воинских частей (военных организаций) как юридических лиц за нарушение трудового законодательства до сих пор в науке военного права не предпринималось. В настоящей статье автор попытается выявить особенности совершенных в отношении гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации административных правонарушений трудового законодательства и их составов. Вопросы ответственности за нарушение законодательства о труде и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, решаются не только этим законодательством, но и на основании норм других отраслей права. В связи с этим работодатель (воинская часть, военная организация), а также представляющие его в трудовых отношениях с гражданским персоналом Вооруженных Сил Российской Федерации командир воинской части, руководитель военной организации несут ответственность за совершение правонарушений в сфере труда и в случаях, когда меры ответственности непосредственно названы трудовым законодательством, и тогда, когда санкция за них определена нормами других отраслей права. Военные организации как юридические лица могут создаваться и действовать в следующих организационно-правовых формах: государственное (федеральное) учреждение — некоммерческая военная организация, основанная на праве оперативного управления; государственное (федеральное) унитарное предприятие — коммерческая военная организация, основанная на праве хозяйственного ведения; федеральное казенное предприятие — коммерческая военная организация, основанная на праве оперативного управления. Иные предусмотренные ГК РФ и другими законами организационно-правовые формы юридических лиц могут устанавливаться для военных организаций только федеральными законами. Органом юридического лица — воинской части (военной организации) является руководитель этой организации, который в трудовых отношениях с гражданским персоналом выступает в качестве работодателя. К руководителям военных организаций относятся командиры воинских частей, соединений, командующие объединениями, руководители (начальники) органов военного управления, организаций, предприятий, учреждений, военных образовательных учреждений профессионального образования Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов государственной власти, в которых законодательством Российской Федерации предусмотрена военная служба. С такой категорией работников, как федеральные государственные гражданские служащие в Министерстве обороны Российской Федерации, полномочия нанимателя от имени Российской Федерации осуществляет статс-секретарь — заместитель министра обороны (Приказ министра обороны Российской Федерации «О представителе министра обороны Российской Федерации, осуществляющем полномочия нанимателя от имени Российской Федерации в отношении федеральных государственных гражданских служащих в Министерстве обороны Российской Федерации» от 26 июня 2008 г. N 354). Порядок назначения военнослужащих на должности руководителей военных организаций, в том числе военных организаций — юридических лиц, а также представительств и филиалов военных организаций — юридических лиц, определяется законодательством Российской Федерации о воинской обязанности и военной службе. В случаях, когда в соответствии с законодательством предусмотрено замещение должностей руководителей военных организаций гражданским персоналом, назначение лиц гражданского персонала на должности руководителей военных организаций производится в порядке, установленном законодательством Российской Федерации для назначения на эти должности военнослужащих. По мнению автора, действующий в настоящее время в Вооруженных Силах Российской Федерации Приказ министра обороны Российской Федерации от 28 января 2004 г. N 20 «Об утверждении Перечня воинских должностей, подлежащих замещению старшими и младшими офицерами в Вооруженных Силах Российской Федерации, которые разрешается замещать гражданским персоналом» как допускающий только временное замещение ими вакантных воинских должностей или привлечение их в некоторых воинских частях (по перечням должностей, утверждаемым в особом порядке) в состав боевых расчетов и команд для несения боевого дежурства не соответствует ТК РФ. В соответствии с положениями гл. 38 и ст. 419 ТК РФ за административные правонарушения в области трудовых и некоторых других непосредственно с ними связанных отношений законодательством Российской Федерации предусмотрены следующие виды ответственности: дисциплинарная, материальная, административная, гражданско-правовая, уголовная. Рассматривая перечисленные виды ответственности, следует обратить внимание на то, что выступающие в качестве работодателя организации (в том числе воинская часть, военная организация Министерства обороны Российской Федерации) могут быть подвергнуты только материальной, административной и гражданско-правовой ответственности. В то же время осуществляющие права и обязанности работодателя в трудовых отношениях его индивидуальный орган управления или уполномоченные им лица — командир воинской части, руководитель военной организации и иные руководящие работники, наделенные организационно-управленческими функциями, могут привлекаться ко всем вышеназванным видам ответственности. Из указанных видов ответственности трудовым законодательством урегулированы условия и основания только двух из них — дисциплинарной и материальной ответственности (установлены для представителей работодателя, не являющихся военнослужащими). Ответственность за нарушение трудового законодательства, как правило, преследует решение двух основных задач: стимулирующую к должному поведению участников трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений, а также предупредительную, или превентивную, во избежание последующих подобных нарушений. Третья задача — компенсационная, заключающаяся в возмещении причиненного ущерба, решается только при некоторых видах ответственности (например, материальной и гражданско-правовой ответственности). Различные виды ответственности в сфере труда могут сочетаться друг с другом и не устраняют возможности одновременного привлечения за виновные правонарушения, в частности, к материальной и административной ответственности либо к уголовной и гражданско-правовой ответственности и т. д. Действующий КоАП РФ отличается значительной новизной как в отношении устанавливаемых административных правонарушений, так и в отношении видов налагаемых административных наказаний. Наряду с этим КоАП РФ упорядочены размеры санкций за нарушения трудового законодательства, которые ранее по-разному регламентировались различными законами. Согласно ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Особенной частью этого Кодекса или законами субъектов Российской Федерации установлена административная ответственность. На основании данного положения КоАП РФ административная ответственность работодателей (воинских частей и военных организаций), руководителей военных организаций из числа военнослужащих и гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации и иных руководящих работников этих организаций может наступать за административные правонарушения, установленные, прежде всего КоАП РФ, а также другими федеральными законами. С 1 июля 2002 г. в связи с принятием Федерального закона от 30 декабря 2001 г. N 196-ФЗ «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» исключены содержащиеся в различных законах отдельные нормы об административной ответственности лиц за правонарушения в области труда. Таким образом, за большинство видов административных правонарушений, связанных с несоблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, с указанного времени ответственность наступает по КоАП РФ. Согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации трудовое законодательство и административное законодательство отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Поэтому меры наказания и виды административных проступков, установленные федеральными законами, могут дополняться региональным законодательством, но при условии приоритетного значения первых из них в случаях противоречия друг другу. Для выяснения вопроса о пределах административной ответственности руководителей военных организаций и иных руководящих работников этих организаций из числа как военнослужащих, так и гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации необходимо обращаться к положениям Общей части КоАП РФ. В соответствии со ст. 2.4 КоАП РФ административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. При этом под должностным лицом в данном Кодексе понимается не только представитель власти (наделенный в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него), но и лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Наравне с ними, если законом не установлено иное, несут административную ответственность руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций. Как определено ст. 2.5 КоАП РФ, военнослужащие и призванные на военные сборы граждане несут ответственность за административные правонарушения в соответствии с дисциплинарными уставами. Вместе с тем за допущенные нарушения законодательства о выборах и референдумах в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а также за административные правонарушения в области налогов, сборов и финансов и некоторые другие административные правонарушения эти лица несут административную ответственность на общих основаниях с должностными лицами. При этом к ним не может быть применено административное наказание в виде административного ареста, которое за перечисленные нарушения КоАП РФ и не установлено. Отдельными приказами министра обороны Российской Федерации (от 3 марта 2008 г. N 96, от 5 мая 2008 г. N 254) предусмотрены меры по реализации положений КоАП РФ об административных правонарушениях в Министерстве обороны Российской Федерации. В частности, установлен перечень должностных лиц Министерства обороны Российской Федерации, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, применять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. По нормам КоАП РФ могут быть привлечены к ответственности обладающие организационно-распорядительными или административно-хозяйственными функциями руководители военных организаций и иные руководящие работники этих организаций: а) из числа гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации — в полном объеме предусмотренных КоАП РФ санкций за соответствующие правонарушения в области трудовых отношений; б) из числа военнослужащих — в полном объеме предусмотренных КоАП РФ административных наказаний, за исключением административного ареста, и только за правонарушения, указанные в ч. 2 ст. 2.5 КоАП РФ. Во всех иных случаях совершения ими административных правонарушений ответственность по данному Кодексу заменяется ответственностью по ДУ ВС РФ. В некоторых названных в законодательстве случаях к административной ответственности привлекаются не физические и должностные лица, а непосредственно воинские части (военные организации), являющиеся юридическими лицами. Согласно ст. 2.10 КоАП РФ юридические лица подлежат ответственности за совершение административных правонарушений в случаях, предусмотренных статьями разд. II данного Кодекса (ст. ст. 5.1 — 21.7) или законами субъектов Российской Федерации. В случае если в статьях остальных разделов (I, III — V) КоАП РФ не указано, что установленные ими нормы применяются только к физическому лицу или только к юридическому лицу, данные нормы в равной мере действуют в отношении и физического, и юридического лица, за исключением случаев, если по смыслу эти нормы относятся и могут быть применены только к физическому лицу. Действующим федеральным законодательством административная ответственность работодателя и его представителей — должностных лиц установлена за следующие нарушения в области труда: 1) нарушение законодательства о труде и охране труда (ст. 5.27 КоАП РФ) влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 500 до 5000 руб.; на юридических лиц — от 30000 до 50000 руб. или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток. При выявлении указанного нарушения штрафы налагаются государственными инспекторами и сотрудниками Федеральной инспекции труда (ст. 354 ТК РФ). Если это нарушение совершено лицом, которое ранее уже было подвергнуто административному наказанию за аналогичное правонарушение, то его ожидает дисквалификация на срок от одного года до трех лет (п. 2 ст. 5.27 КоАП РФ). Введенная КоАП РФ (ст. 3.11) в качестве административного наказания дисквалификация является основным видом наказания и назначается исключительно судьей. Она заключается в лишении физического лица на срок от шести месяцев до трех лет права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Дисквалификация может быть применена к лицам, осуществляющим организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе юридического лица, к членам совета директоров и др. Исполнение судебного постановления о дисквалификации осуществляется в порядке, установленном ст. 32.11 КоАП РФ. Обязанности по его исполнению возложены как на работодателя, так и на самого дисквалифицированного работника. В то же время ТК РФ не определяет судебную дисквалификацию руководящего работника организации в качестве основания его увольнения. Данные о дисквалификации работников содержатся в едином реестре дисквалифицированных лиц, который ведется на основании Положения о формировании и ведении реестра дисквалифицированных лиц, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2002 г. N 805. Реестр дисквалифицированных лиц формируется и ведется МВД России и министерствами внутренних дел, управлениями (главными управлениями) внутренних дел субъектов Российской Федерации в целях обеспечения учета лиц, дисквалифицированных на основании вступивших в силу постановлений судов о дисквалификации, а также для обеспечения заинтересованных лиц информацией о дисквалифицированных лицах. Наставление по формированию и ведению реестра дисквалифицированных лиц и Инструкция о порядке предоставления информации о дисквалифицированных лицах утверждены Приказом МВД России от 22 ноября 2006 г. N 957; 2) нарушения, связанные с коллективными переговорами и заключением коллективных договоров и соглашений (ст. ст. 5.29 — 5.31 КоАП РФ), влекут наложение штрафа от 1000 до 5000 руб.; 3) нарушения порядка разрешения коллективных трудовых споров (ст. ст. 5.32 — 5.34, 5.40 КоАП РФ) влекут наложение штрафа от 1000 до 5000 руб. В большинстве случаев (ст. ст. 5.32 и 5.33 КоАП РФ) субъектами указанных правонарушений могут быть только работодатель и его представители. По ст. 5.34 КоАП РФ наряду с ними к ответственности могут быть привлечены также и организации. На основании ст. 5.40 КоАП РФ административный штраф налагается как на должностных лиц, так и на граждан. Вместе с тем за нарушения порядка разрешения коллективных и индивидуальных трудовых споров в некоторых случаях к административной ответственности привлекаются и работники организаций (ст. 20.26 КоАП РФ). В частности, самовольное, вопреки закону, прекращение работы либо оставление места работы как средство разрешения таких споров лицом, обеспечивающим безопасность соответствующего вида деятельности для населения, влечет наложение административного штрафа в размере от 1000 до 1500 руб. Организация подобных действий (бездействия) наказывается штрафом в повышенном размере — от 1500 до 2500 руб.; 4) отказ работодателя предоставить предусмотренный законом отпуск зарегистрированному кандидату, доверенному лицу зарегистрированного кандидата, избирательного объединения, избирательного блока для проведения агитационной и иной предусмотренной законом деятельности, способствующей избранию зарегистрированного кандидата, а равно отказ работодателя освободить от работы члена избирательной комиссии, комиссии референдума для участия в подготовке и проведении выборов, референдума, влечет наложение административного штрафа в размере от 1500 до 2500 руб. (ст. 5.7 КоАП РФ). Подобные дела рассматривают судьи, причем в отношении военнослужащих — командиров воинских частей и руководителей военных организаций — судьи гарнизонных военных судов (ст. 23.1 КоАП РФ). Административная ответственность за нарушение трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, предусмотрена также за неправомерный отказ в предоставлении гражданину собранных в установленном порядке документов, материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина; за нарушение прав инвалидов в области трудоустройства и занятости; за сокрытие страхователем наступления страхового случая при обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; за административные правонарушения, посягающие на санитарно-эпидемиологическое благополучие населения; за нарушения правил, норм и инструкций по безопасному ведению работ в отраслях промышленности и на производственных объектах; за противодействие органам государственного надзора и контроля; за нарушение установленного законом порядка сбора, хранения, использования или распространения персональных данных о гражданах (ст. 85 ТК РФ); за разглашение информации, доступ к которой ограничен федеральным законом (за исключением случаев, если разглашение информации влечет уголовную ответственность), лицом, получившим доступ к такой информации в связи с исполнением служебных или профессиональных обязанностей; за воспрепятствование работодателем (его представителем) явке в суд народного или присяжного заседателя для участия в судебном разбирательстве; за нарушение установленного порядка привлечения и использования иностранной рабочей силы. Помимо вышеперечисленных правонарушений, КоАП РФ устанавливает также ответственность военных организаций и их руководящих работников: за использование полномочий по управлению организацией вопреки ее законным интересам, повлекшее уменьшение собственного капитала организации или возникновение убытков (ст. 14.21); за заключение руководящим работником организации сделок или совершение им иных действий, выходящих за пределы его полномочий (ст. 14.22); за нарушения правил эксплуатации технических систем управления гражданской обороны и ее объектов либо правил использования и содержания систем оповещения, средств индивидуальной защиты, другой специальной техники и имущества гражданской обороны (ст. 20.7); за нарушения законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании и порядка их организации либо проведения (ст. ст. 5.38 и 20.2); за нарушения требований пожарной безопасности (ст. 20.4) и ряд других административно наказуемых деяний. Таким образом, автор настоящей статьи, проанализировав вопросы административной ответственности, полагает, исходя из особой социальной значимости объекта правовой охраны, с учетом наметившейся тенденции расширения составов административных правонарушений, за совершение которых военнослужащие могут быть привлечены к административной ответственности на общих основаниях, возможным объединить для военнослужащих-работодателей дисциплинарную и административную ответственность в тех случаях, когда ими нарушаются требования и ДУ ВС РФ, и ТК РФ.

——————————————————————