(Кирьянов А. Ю.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2011, N 1)
МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. СУЩНОСТЬ И ПОНЯТИЕ КОНФЛИКТА ИНТЕРЕСОВ <*>
А. Ю. КИРЬЯНОВ
——————————— <*> Kir’yanov A. Yu. Municipal service in the Russian Federation. Essence and concept of conflict of laws.
Кирьянов Алексей Юрьевич, исполнительный директор АНО «Центр развития местного самоуправления», кандидат юридических наук, член-корреспондент РАЕН.
В статье автор анализирует новое для системы муниципальной службы понятие конфликта интересов, выявляет правовые особенности распространения данного института на сферу публичного управления в России.
Ключевые слова: муниципальная служба, конфликт интересов, муниципальный служащий, коррупция.
The author of the article analyses the concept of conflict of laws, which is new for the system of municipal service, reveals legal peculiarities of spread of this institute to the sphere of public government in Russia.
Key words: municipal service, conflict of laws, municipal official, corruption.
Федеральным законом от 22 декабря 2008 г. N 267-ФЗ в Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» <1> введена ст. 14.1 «Урегулирование конфликта интересов на муниципальной службе». Понятие конфликта интересов является новым в муниципальной службе. ——————————— <1> Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ (в ред. от 17.07.2009) «О муниципальной службе в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2007. N 10. Ст. 1152.
В соответствии с п. 1 ст. 14.1 Закона о муниципальной службе под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность муниципального служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью муниципального служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования. При этом под личной заинтересованностью муниципального служащего понимается возможность получения муниципальным служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для муниципального служащего, членов его семьи или лиц, указанных в п. 5 ч. 1 ст. 13 настоящего Федерального закона, а также для граждан или организаций, с которыми муниципальный служащий связан финансовыми или иными обязательствами. Следует отметить, что в законодательстве понятие «конфликт интересов» не является новым, оно содержится в различных нормативно-правовых актах. Так, в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» <2> под конфликтом интересов понимается наличие в распоряжении должностных лиц и их близких родственников прав, предоставляющих возможность получения указанными лицами лично или через юридического либо фактического представителя материальной и личной выгоды в результате использования ими служебных полномочий в части инвестирования средств пенсионных накоплений, или информации об инвестировании средств пенсионных накоплений, ставшей им известной или имеющейся в их распоряжении в связи с осуществлением должностными лицами профессиональной деятельности, связанной с формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений. ——————————— <2> Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2002. N 30. Ст. 3028.
Статья 36.24 Федерального закона от 7 мая 1998 г. N 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» <3> определяет, что под конфликтом интересов понимается наличие у должностных лиц и их близких родственников прав, предоставляющих возможность получения указанными лицами лично либо через юридического или фактического представителя материальной и личной выгоды в результате использования ими служебных полномочий в части, касающейся инвестирования средств пенсионных накоплений, или информации об инвестировании средств пенсионных накоплений, ставшей им известной или имеющейся в их распоряжении в связи с осуществлением должностными лицами профессиональной деятельности, связанной с формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений. ——————————— <3> Федеральный закон от 7 мая 1998 г. N 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» // Собрание законодательства РФ. 1998. N 19. Ст. 2071.
Статья 8 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» <4> определяет, что под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность указанных в ч. 1 статьи лиц <5> влияет или может повлиять на исполнение ими своих профессиональных обязанностей и (или) влечет за собой возникновение противоречия между такой личной заинтересованностью и законными интересами саморегулируемой организации или угрозу возникновения противоречия, которое способно привести к причинению вреда законным интересам саморегулируемой организации. ——————————— <4> Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» // Собрание законодательства РФ. 2007. N 49. Ст. 6076. <5> Часть 1 ст. 8 определяет, что под заинтересованными лицами понимаются члены саморегулируемой организации, лица, входящие в состав органов управления саморегулируемой организации, ее работники, действующие на основании трудового договора или гражданско-правового договора.
Конфликт интересов применительно к гражданской службе определяется как ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации <6>. ——————————— <6> Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.
Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» <7> в ст. 27 «Конфликт интересов» не дает самого определения конфликта интересов, но определяет, что лицами, заинтересованными в совершении некоммерческой организацией тех или иных действий, в том числе сделок, с другими организациями или гражданами, признаются руководитель (заместитель руководителя) некоммерческой организации, а также лицо, входящее в состав органов управления некоммерческой организацией или органов надзора за ее деятельностью, если указанные лица состоят с этими организациями или гражданами в трудовых отношениях, являются участниками, кредиторами этих организаций либо состоят с этими гражданами в близких родственных отношениях или являются кредиторами этих граждан. При этом указанные организации или граждане являются поставщиками товаров (услуг) для некоммерческой организации, крупными потребителями товаров (услуг), производимых некоммерческой организацией, владеют имуществом, которое полностью или частично образовано некоммерческой организацией, или могут извлекать выгоду из пользования, распоряжения имуществом некоммерческой организации. ——————————— <7> Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» // Собрание законодательства РФ. 1996. N 3. Ст. 145.
Заинтересованность в совершении некоммерческой организацией тех или иных действий, в том числе в совершении сделок, влечет за собой конфликт интересов заинтересованных лиц и некоммерческой организации. Соответствующие статьи, содержащие нормы о конфликте интересов, содержатся и в иных законодательных актах <8>. ——————————— <8> См., например: ст. 32 Федерального закона от 20 августа 2004 г. N 117-ФЗ «О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих» // Собрание законодательства РФ. 2004. N 34. Ст. 3532; ст. 16 Федерального закона от 18 июля 2009 г. N 190-ФЗ «О кредитной кооперации» // Собрание законодательства РФ. 2009. N 29. Ст. 3627.
В данных Законах термин «конфликт интересов» используется применительно к предпринимательской деятельности. Как отмечается в литературе, для конфликта интересов в сфере предпринимательской деятельности характерно наличие (или возможность наличия) трех объективных компонентов: противоречие интересов, крупный убыток или неправомерное деяние (его сокрытие) и причинная связь между ними <9>. ——————————— <9> См.: Фирсов А. Нет повести печальнее на свете, чем повесть о конфликте интересов // Бухгалтерия и банки. 2006. N 12.
Анализ представленных законодательных актов позволяет сделать вывод, что закрепление понятия «конфликт интересов» в законодательстве о муниципальной службе стало логичным продолжением развития законодательства, т. е. возможность возникновения конфликта интересов возможна не только в частных, но и в публичных отношениях. Однако в первую очередь включение норм о конфликте интересов в законодательство о муниципальной службе предопределило принятие Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» <10>. Как справедливо отмечается в литературе, недопущение и разрешение конфликтов интересов на государственной и муниципальной службе являются одним из главных антикоррупционных механизмов <11>. ——————————— <10> Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228. <11> Комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (постатейный) / Под ред. С. Ю. Наумова, С. Е. Чаннова. М.: Юстицинформ, 2009.
Статья 10 Закона о коррупции дает следующее определение конфликта интересов. Под конфликтом интересов на государственной или муниципальной службе понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного или муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства. Под личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего, которая влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей, понимается возможность получения государственным или муниципальным служащим при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц. Распространение данного института на сферу публичного управления вызвано необходимостью предотвращения влияния на публичного служащего каких-либо частных интересов, могущих повлиять на выполнение им своих должностных обязанностей. Необходимость введения понятий, определяемых в комментируемой статье, обусловлена наряду с прочим и международными обязательствами России, вытекающими из Конвенции ООН против коррупции. Конвенция ООН против коррупции <12> принята в г. Нью-Йорке 31 октября 2003 г. Резолюцией 58/4 на 51-м пленарном заседании 58-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН. От имени России Конвенция подписана в г. Мерида (Мексика) 9 декабря 2003 г. на основании распоряжения Президента РФ от 6 декабря 2003 г. N 581-рп «О подписании Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции» <13>. Ратифицирована Конвенция Федеральным законом от 8 марта 2006 г. N 40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции» <14>, но с рядом заявлений, отдельные из которых приведены ниже. Ратификационная грамота депонирована Генеральному секретарю ООН от имени России 9 мая 2006 г. Вступила в силу для России Конвенция 8 июня 2006 г. ——————————— <12> Собрание законодательства РФ. 2006. N 26. Ст. 2780. <13> Собрание законодательства РФ. 2003. N 50. Ст. 4884. <14> Собрание законодательства РФ. 2006. N 12. Ст. 1231.
Как отмечается в литературе, конфликт интересов не является служебным спором, так как возникает не по поводу установления или применения условий труда, а по поводу наличия или отсутствия личной заинтересованности у гражданского служащего. Вместе с тем решение, принятое в результате разрешения конфликта интересов, может быть обжаловано в комиссию по служебным спорам или в суд. В таком случае возникает индивидуальный служебный спор по поводу урегулирования конфликта интересов <15>. ——————————— <15> Комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (постатейный) / Под ред. С. Ю. Наумова, С. Е. Чаннова. М.: Юстицинформ, 2009.
Интересное исследование понятия «конфликт интересов» предпринимает Д. И. Дедов в своем научном эссе. По его мнению, конфликт интересов возникает у лица, когда он не свободен в своем выборе. Даже формально независимые лица, которыми мы все являемся, в отдельных случаях вынуждены встать перед выбором, и часто этот выбор оказывается не в пользу тех интересов, которые нуждаются в правовой защите (публичных интересов). Этот феномен также можно объяснить с позиции определенности человеческого существования: нарушая публичные интересы, человек совершает нецивилизованные поступки, отдаляясь от духовного и приближаясь к физическому, животному состоянию <16>. ——————————— <16> Дедов Д. И. Юридический метод: Научное эссе. М.: Волтерс Клувер, 2008.
Указание в нормативном акте на основания возникновения конфликта интересов имеет важное значение для определения бремени доказывания. Если при наличии таких оснований конфликт интересов в силу независимости все-таки отсутствует (например, супруги зарегистрированы в браке, но уже давно не живут вместе и не ведут общее хозяйство), факт независимости должен быть доказан лицами, чья аффилированность предполагается в силу закона <17>. ——————————— <17> Там же.
В целом следует сделать вывод, что развитие местного самоуправления, увеличения за последние годы количества муниципальных образований и, как следствие, работающих в органах местного самоуправления муниципальных служащих указывает на своевременность принятия норм, регулирующих конфликт интересов на муниципальной службе. В то же время полностью проблемы, связанные с конфликтом интересов муниципальных служащих, в настоящее время не решен. Представляется, что для того, чтобы избежать негативных последствий конфликта интересов муниципальных служащих, необходим комплекс мер, включающих: — запрещение осуществлять действия, приводящие к конфликту интересов муниципальных служащих; — запрет привлечения к выполнению функций муниципальных служащих, имеющих конфликт интересов; — одобрение действий при наличии у муниципального служащего конфликта интересов незаинтересованными лицами или лицами — носителями публичного интереса, если запрет не является эффективной мерой; — раскрытие информации об имеющемся или возможном конфликте интересов муниципальных служащих; — соблюдение добросовестности при возникновении конфликта интересов муниципальных служащих; — обеспечение независимости при реализации публичных интересов; — осуществление иных действий для полного устранения конфликта интересов муниципальных служащих или минимизации его негативного воздействия на защищаемые правом приоритетные интересы.
