(Андреева Л. А., Кирьянов А. Ю.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2012, N 9)
КОНФЛИКТ ИНТЕРЕСОВ МУНИЦИПАЛЬНОГО СЛУЖАЩЕГО (КОРРУПЦИОННЫЙ АСПЕКТ) <*>
Л. А. АНДРЕЕВА, А. Ю. КИРЬЯНОВ
——————————— <*> Andreeva L. A., Kir’yanov A. Yu. Conflict of interests of municipal servant (corruptional aspect).
Андреева Любовь Александровна, старший преподаватель Новгородского филиала НАЧОУ ВПО «Современная гуманитарная академия» (г. Великий Новгород), кандидат юридических наук.
Кирьянов Артем Юрьевич, член-корреспондент РАЕН, исполнительный директор АНО «Центр развития местного самоуправления» (г. Москва), кандидат юридических наук.
В статье рассматриваются вопросы предупреждения и противодействия коррупционным проявлениям на муниципальной службе.
Ключевые слова: государство, право, муниципальная служба, конфликт интересов, личная заинтересованность, коррупция, предупреждение.
The article considers the issues of warning and counteraction of corruptional manifestations at municipal service.
Key words: state, law, municipal service, conflict of interests, personal interest, corruption, warning.
Федеральным законом от 22 декабря 2008 г. N 267-ФЗ в Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» <1> введена ст. 14.1 «Урегулирование конфликта интересов на муниципальной службе». Понятие конфликта интересов является новым в законодательстве о муниципальной службе. ——————————— <1> Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ (в ред. от 17.07.2009) «О муниципальной службе в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2007. N 10. Ст. 1152.
Под личной заинтересованностью муниципального служащего понимается возможность получения муниципальным служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для муниципального служащего, членов его семьи или лиц, указанных в п. 5 ч. 1 ст. 13 настоящего Федерального закона <2>, а также для граждан или организаций, с которыми муниципальный служащий связан финансовыми или иными обязательствами. ——————————— <2> Там же.
Следует отметить, что в законодательстве понятие «конфликт интересов» не является новым, оно содержится в различных нормативно-правовых актах. Например, ст. 36.24 Федерального закона от 7 мая 1998 г. N 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» <3> определяет, что под конфликтом интересов понимается наличие у должностных лиц и их близких родственников прав, предоставляющих возможность получения указанными лицами лично либо через юридического или фактического представителя материальной и личной выгоды в результате использования ими служебных полномочий в части, касающейся инвестирования средств пенсионных накоплений, или информации об инвестировании средств пенсионных накоплений, ставшей им известной или имеющейся в их распоряжении в связи с осуществлением должностными лицами профессиональной деятельности, связанной с формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений. ——————————— <3> Федеральный закон от 7 мая 1998 г. N 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» // Собрание законодательства РФ. N 19. 1998. Ст. 2071.
Конфликт интересов применительно к гражданской службе определяется как ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации <4>. ——————————— <4> Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.
Заинтересованность в совершении некоммерческой организацией тех или иных действий, в том числе в совершении сделок, влечет за собой конфликт интересов заинтересованных лиц и некоммерческой организации. Соответствующие статьи, содержащие нормы о конфликте интересов, содержатся и в иных законодательных актах. В данных Законах термин «конфликт интересов» используется также применительно к предпринимательской деятельности. Представленные законодательные акты позволяют сделать вывод, что закрепление понятия «конфликт интересов» в законодательстве о муниципальной службе стало логичным продолжением развития законодательства, т. е. возможность возникновения конфликта интересов возможна не только в частных, но и в публичных отношениях. Однако в первую очередь включение норм о конфликте интересов в законодательство о муниципальной службе предопределило принятие Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» <5>. Как справедливо отмечается в литературе, недопущение и разрешение конфликтов интересов на государственной и муниципальной службе являются одним из главных антикоррупционных механизмов <6>. ——————————— <5> Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228. <6> Комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (постатейный) / Под ред. С. Ю. Наумова, С. Е. Чаннова. М.: Юстицинформ, 2009.
Статья 10 Закона о коррупции дает следующее определение конфликта интересов. Под конфликтом интересов на государственной или муниципальной службе понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного или муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства <7>. ——————————— <7> Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228.
Под личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего, которая влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей, понимается возможность получения государственным или муниципальным служащим при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц <8>. ——————————— <8> Кирьянов А. Ю. Муниципальная служба в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование [Текст] // Законность и правопорядок в современном обществе: Сборник материалов II Международной научно-практической конференции. Ч. 2 / Под общ. ред. С. С. Чернова. Новосибирск: Издательство НГТУ, 2010. С. 19 — 25.
Распространение данного института на сферу публичного управления вызвано необходимостью предотвращения влияния на публичного служащего каких-либо частных интересов, могущих повлиять на выполнение им своих должностных обязанностей. Как отмечается в литературе, конфликт интересов не является служебным спором, так как возникает не по поводу установления или применения условий труда, а по поводу наличия или отсутствия личной заинтересованности у гражданского служащего. Вместе с тем решение, принятое в результате разрешения конфликта интересов, может быть обжаловано в комиссию по служебным спорам или в суд. В таком случае возникает индивидуальный служебный спор по поводу урегулирования конфликта интересов <9>. ——————————— <9> Комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ…
Интересное исследование понятия «конфликт интересов» предпринимает Д. И. Дедов в своем научном эссе. По его мнению, конфликт интересов возникает у лица, когда он не свободен в своем выборе. Даже формально независимые лица, которыми мы все являемся, в отдельных случаях вынуждены встать перед выбором, и часто этот выбор оказывается не в пользу тех интересов, которые нуждаются в правовой защите (публичных интересов). Этот феномен также можно объяснить с позиции определенности человеческого существования: нарушая публичные интересы, человек совершает нецивилизованные поступки, отдаляясь от духовного и приближаясь к физическому, животному состоянию <10>. ——————————— <10> Дедов Д. И. Юридический метод: Научное эссе. М.: Волтерс Клувер, 2008.
Указание в нормативном акте на основания возникновения конфликта интересов имеет важное значение для определения бремени доказывания. Если при наличии таких оснований конфликт интересов в силу независимости все-таки отсутствует (например, супруги зарегистрированы в браке, но уже давно не живут вместе и не ведут общее хозяйство), факт независимости должен быть доказан лицами, чья аффилированность предполагается в силу закона <11>. ——————————— <11> Там же.
В целом следует сделать вывод, что развитие местного самоуправления, увеличение за последние годы количества муниципальных образований и, как следствие, работающих в органах местного самоуправления муниципальных служащих указывают на своевременность принятия норм, регулирующих конфликт интересов на муниципальной службе. В то же время полностью проблемы, связанные с конфликтом интересов муниципальных служащих, в настоящее время не решены. Представляется, что, для того чтобы избежать негативных последствий конфликта интересов муниципальных служащих, необходим комплекс мер, включающих: — запрещение осуществлять действия, приводящие к конфликту интересов муниципальных служащих; — запрет привлечения к выполнению функций муниципальных служащих, имеющих конфликт интересов; — одобрение действий при наличии у муниципального служащего конфликта интересов незаинтересованными лицами или лицами — носителями публичного интереса, если запрет не является эффективной мерой; — раскрытие информации об имеющемся или возможном конфликте интересов муниципальных служащих; — соблюдение добросовестности при возникновении конфликта интересов муниципальных служащих; — обеспечение независимости при реализации публичных интересов; — осуществление иных действий для полного устранения конфликта интересов муниципальных служащих или минимизации его негативного воздействия на защищаемые правом приоритетные интересы. Коррупция как правовое явление содействует рейдерству, в ходе захвата бизнеса способствует преступным действиям, а также создает предпосылки для нарушений законодательства, скрывающих факты рейдерства либо тормозящих ход расследования рейдерских захватов. Наиболее многочисленными нарушениями, допускаемыми муниципальными служащими в сфере хозяйствования, являются те, которые связаны с ненадлежащим исполнением законодательства контролирующими органами, созданием различных административных барьеров предпринимательству, вымогательством взяток, неправомерным предоставлением льгот отдельным хозяйствующим субъектам, нарушениями законодательства при регистрации субъектов предпринимательской деятельности и их лицензировании, прямым и косвенным воспрепятствованием законной предпринимательской деятельности <12>. ——————————— <12> Андреева Л. А. Коррупция и рейдерство: правовое междисциплинарное исследование [Текст] // Система ценностей современного общества: Сб-к мат-лов XVI Международной научно-практической конференции / Под общ. ред. С. С. Чернова. Новосибирск: Издательство НГТУ, 2010. С. 155 — 160.
Установление конфликта интересов муниципальных служащих, устранение негативных последствий конфликта интересов являются одним из эффективных средств борьбы с коррупцией.
