Прокурорский надзор за формированием и деятельностью комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов

(Кабанов П. А.) («Административное и муниципальное право», 2012, N 6)

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ФОРМИРОВАНИЕМ И ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ КОМИССИЙ ПО СОБЛЮДЕНИЮ ТРЕБОВАНИЙ К СЛУЖЕБНОМУ ПОВЕДЕНИЮ ГОСУДАРСТВЕННЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) СЛУЖАЩИХ И УРЕГУЛИРОВАНИЮ КОНФЛИКТА ИНТЕРЕСОВ

П. А. КАБАНОВ

Кабанов Павел Александрович, доктор юридических наук, директор НИИ противодействия коррупции Института экономики, управления и права.

В работе впервые в отечественной юридической науке рассматриваются вопросы прокурорского надзора за порядком формирования и деятельностью в Российской Федерации комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов, указывается перечень вопросов, подлежащих прокурорской проверке и необходимости принятия мер прокурорского реагирования.

Ключевые слова: коррупция, государственная служба, муниципальная служба, конфликт интересов, прокурорский надзор, противодействие коррупции, комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов, органы власти, органы местного самоуправления

Prosecutor’s supervision over creation and performance of the committee on compliance with requirements for official behavior of civil (municipal) officials and management of conflict of interests P. A. Kabanov

This is the first time in Russian law that we view the issues of prosecutor’s supervision over creation and performance of the Committee on compliance with requirements for official behavior of civil (municipal) officials and management of conflict of interests in the Russian Federation. The author of the article provides a list of issues that need prosecutor’s supervision and certain actions.

Key words: corruption, civil service, municipal service, conflict of interests, prosecutor supervision, anti-corruption measures, committee on compliance with requirements for official behavior and management of conflict of interests, state authorities, local self-government authorities.

С начала реформирования государственности российское общество столкнулось с крупнейшей и не разрешающейся длительное время проблемой — системной коррупцией в органах государственной власти и органах местного самоуправления, усугубившейся недобросовестным исполнением своих служебных обязанностей со стороны государственных и муниципальных служащих, снижением служебной и исполнительской дисциплины в органах публичной власти. Среди множества правовых средств положительного изменения ситуации в сфере социального управления особое место принадлежит прокурорскому надзору за соблюдением законодательства о государственной и муниципальной службе, а также за соблюдением законодательства о противодействии коррупции как важнейшему средству профилактики недобросовестного и коррупционного поведения государственных и муниципальных служащих. Поэтому не случайно этому направлению прокурорской деятельности посвящены не только отдельные нормативные правовые акты <1>, но и несколько методических работ, направленных на повышение его эффективности, в которых рассмотрены основные направления прокурорского надзора за соблюдением федерального и регионального законодательства о государственной и муниципальной службе <2>, а также законодательства о противодействии коррупции <3>. Генеральной прокуратурой РФ осуществляется мониторинг эффективности этого направления профессиональной деятельности <4>. Однако, невзирая на пристальное внимание к совершенствованию прокурорского надзора в сфере правового регулирования государственной и муниципальной службы, вне специального анализа остается одно из важнейших его направлений — прокурорский надзор за формированием и деятельностью комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов (далее по тексту — комиссии) (примечание авт. — П. К.), хотя на необходимость осуществления органами прокуратуры такого направления надзорной деятельности указывают отечественные специалисты <5>. В связи с этим необходимо определиться с основным предметом рассматриваемого нами направления прокурорского надзора. ——————————— <1> Приказ Генерального прокурора РФ от 15 мая 2010 г. N 209 «Об усилении прокурорского надзора в свете реализации Национальной стратегии противодействия коррупции» // Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции / Под ред. А. Э. Буксмана. М., 2011. С. 281. <2> Евдокимов Е. Б., Алексеев А. И., Побережная И. А. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе. М., 2009. <3> См.: Харитонов С. С., Бахарев А. В., Козлов Т. Л. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции на военной службе: Методические рекомендации. М., 2011. <4> См.: Информационное письмо первого заместителя Генерального прокурора РФ А. Э. Буксмана от 25 июня 2010 г. N 86/1-148-2010 // Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции / Под ред. А. Э. Буксмана. М., 2011. С. 312. <5> См.: Илий С. К., Козлов Т. Л. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции // Деятельность правоохранительных органов Российской Федерации по противодействию коррупции / Под ред. А. В. Кудашкина. М., 2011. С. 103; Козлов Т. Л., Кудашкин А. В. Надзор за исполнением законов о государственной и муниципальной службе, противодействии коррупции // Настольная книга прокурора / Под ред. С. Г. Кехлерова, О. С. Капинус; науч. ред. А. Ю. Винокуров. М., 2012. С. 362.

На наш взгляд, предметом рассматриваемого нами направления прокурорского надзора является надзор за исполнением законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе и, несомненно, законодательства о противодействии коррупции в части формирования и деятельности комиссий. Прокурорский надзор в рассматриваемой сфере включает проверку законности издаваемых государственными и муниципальными органами правовых актов, их соответствия законодательству о противодействии коррупции и законодательству о государственной гражданской и муниципальной службе при формировании и обеспечении деятельности комиссий (законности деятельности комиссий), а также материалы и решения самих комиссий (законность и обоснованность принимаемых комиссиями решений, соблюдение процессуальных сроков принятия комиссиями решений). При проверке соблюдения требований законодательства к формированию комиссий необходимо обращать внимание на положение о комиссии и ее состав. Положение о комиссии в органах государственной власти и органах местного самоуправления должно быть максимально приближено к требованиям, сформулированным в федеральных и региональных нормативных правовых актах. Состав комиссии должен соответствовать требованиям федерального законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе и содержать в своем составе не менее одной четверти независимых экспертов — представителей научных и образовательных учреждений среднего, высшего и дополнительного профессионального образования. Следует иметь в виду, что в составе комиссии, на усмотрение руководителя органа государственной власти или органа местного самоуправления, могут принимать участие представители общественных организаций, удовлетворяющие соответствующим требованиям. Если в положении о комиссии обнаруживаются нормативные предписания, противоречащие федеральному и/или региональному законодательству о государственной (муниципальной) службе и/или законодательству о противодействии коррупции, то оно подлежит приведению в соответствие с ним. Безусловно, проверке подлежат все правовые акты о формировании состава комиссии, а также правовые акты о внесении в них изменений и дополнений. При этом незаконным следует признавать состав комиссии, если он не соответствует требованиям федерального и/или регионального законодательства о государственной (муниципальной) службе и/или положению о комиссии со всеми вытекающими из этого последствиями. Прокурорский надзор за обоснованностью и законностью принимаемых комиссией решений предполагает детальное изучение всех материалов, поступивших на рассмотрение комиссии, процедуру проведения заседания комиссии, соблюдение процессуальных сроков рассмотрения поступивших материалов, а также обоснованность и законность принятия ею решения. Больше внимания следует обращать на обязательные для исполнения решения комиссии. Поскольку решения рекомендательного характера могут учитываться и/или исправляться руководителем органа государственной власти или органа местного самоуправления, то обязательные для исполнения решения комиссии являются окончательными и могут быть обжалованы только в суд. При осуществлении прокурорской проверки деятельности комиссии необходимо обращать внимание на следующие обстоятельства: а) имелись ли законные основания для рассмотрения материалов на заседании комиссии; б) в законном ли составе проходило заседание комиссии; в) соблюдены ли сроки рассмотрения материалов комиссией; г) не проходило ли рассмотрение материалов в отсутствии кого-либо из заинтересованных в деле лиц, не извещенных надлежащим образом о дате и месте заседания комиссии; д) разъяснены ли были права участникам заседания комиссии; е) соответствуют ли выводы, изложенные в решении, обстоятельствам дела; ж) уведомлены ли надлежащим образом заинтересованные лица о результатах заседания комиссии; з) оформлены ли надлежащим образом протокол заседания комиссии и ее решение. Основания для заседания комиссии должны быть прямо указаны в положении о комиссии. Таковыми, как правило, являются: а) представление руководителя органа государственной власти или органа местного самоуправления о предоставлении государственным (муниципальным) служащим недостоверных или неполных сведений либо о несоблюдении государственным (муниципальным) служащим требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов; б) обращение гражданина, замещавшего в государственном (муниципальном) органе должность государственной (муниципальной) службы, включенную в перечень должностей, утвержденный нормативным правовым актом, о даче согласия на замещение должности в коммерческой или некоммерческой организации либо на выполнение работы на условиях гражданско-правового договора в коммерческой или некоммерческой организации, если отдельные функции по государственному (муниципальному) управлению этой организацией входили в его должностные (служебные) обязанности, до истечения двух лет со дня увольнения с государственной (муниципальной) службы; в) заявление государственного (муниципального) служащего о невозможности по объективным причинам представить сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей; д) представление руководителя государственного органа (органа местного самоуправления) или любого члена комиссии, касающееся обеспечения соблюдения государственным (муниципальным) служащим требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов либо осуществления в государственном органе (органе местного самоуправления) мер по предупреждению коррупции. Заседание комиссии следует признавать законным, если оно проходило с соблюдением требований к кворуму к заседанию и/или кворуму для голосования (принятия решения), предусмотренному положением о комиссии. Как правило, кворум для проведения заседания комиссии устанавливается в виде двух третей от ее состава, при этом не допускается проведение заседания комиссии с участием только государственных (муниципальных) служащих органа государственной власти (органа местного самоуправления), при котором она функционирует. Положением о комиссии и иными нормативными правовыми актами предусматриваются процессуальные сроки рассмотрения поступивших в нее материалов, как правило, этот срок устанавливается в семь дней, поскольку такое время требуется для подготовки заседания комиссии. В этот период секретарь комиссии или иное лицо обязаны оповестить в письменном виде всех участников заседания о дате и месте заседания комиссии, а также о вопросах, подлежащих рассмотрению на нем. К процессуальным срокам работы комиссии можно отнести: срок письменного уведомления о принятом комиссией решении, срок размещения принятого на заседании комиссии решения на официальном сайте органа государственной власти (органа местного самоуправления) в сети Интернет, срок обжалования решения комиссии заинтересованными лицами и другие. Надзирая за деятельностью комиссии, необходимо проверить, осуществлялась ли регистрация участников заседания, разъяснялись ли им их права и обязанности, порядок прохождения заседания и принятия решения, а также порядок обжалования принимаемых на заседании решений. Однако самым сложным является проверка обоснованности и законности принятия комиссией решения по конкретному делу. Здесь требуется исследовать обстоятельства рассмотренного дела и соответствие этих обстоятельств принятому комиссией решению. Обязательным условием деятельности комиссии является уведомление заинтересованных лиц о принятых ею решениях. Уведомление этих лиц должно осуществляться письменно с указанием механизма обжалования принятого комиссией решения. В необходимых случаях копия решения комиссии направляется в кадровую службу органа государственной власти (органа местного самоуправления) для приобщения к личному делу государственного (муниципального) служащего. Разумеется, что все документы, имеющиеся в комиссии, должны быть надлежащим образом оформлены. Наиболее ценными из них являются протоколы заседания комиссии и решения комиссии. Протоколы заседания комиссии должны быть подписаны членами комиссии, а решения комиссии — ее председателем и секретарем. Невыполнение перечисленных выше требований в органах государственной власти и органах местного самоуправления при формировании и осуществлении деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов является основанием для принятия соответствующих мер прокурорского реагирования.

Библиографический список

1. Деятельность правоохранительных органов Российской Федерации по противодействию коррупции / Под общ. ред. А. В. Кудашкина. М.: Юрлитинформ, 2011. 2. Евдокимов Е. Б., Алексеев А. И., Побережная И. А. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе: Научно-методическое пособие. М., 2009. 3. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции в сфере государственной и муниципальной службы: Пособие / Е. Б. Евдокимов, В. А. Бурковская, Т. Л. Козлов и др. М., 2010. 4. Кабанов П. А. О требованиях к членам Комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов, не замещающим должности государственной службы // Административное и муниципальное право. 2012. N 4. 5. Настольная книга прокурора / Под общ. ред. С. Г. Кехлерова, О. С. Капинус; науч. ред. А. Ю. Винокуров. М.: Юрайт, 2012. 6. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции: Сборник методических материалов / Под общ. ред. А. Э. Буксмана. М., 2011. 7. Харитонов С. С., Бахарев А. В., Козлов Т. Л. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции на военной службе: Методические рекомендации. М., 2011.

References (transliteration)

1. Deyatel’nost’ pravookhranitel’nykh organov Rossiyskoy Federatsii po protivodeystviyu korruptsii / Pod obshch. red. A. V. Kudashkina. M.: Yurlitinform, 2011. 2. Evdokimov E. B., Alekseev A. I., Poberezhnaya I. A. Prokurorskiy nadzor za ispolneniem zakonodatel’stva o gosudarstvennoy grazhdanskoy i munitsi-pal’noy sluzhbe: Nauchno-metodicheskoe posobie. M., 2009. 3. Prokurorskiy nadzor za ispolneniem zakonodatel’stva o protivodeystvii korruptsii v sfere gosudarstvennoy i munitsipal’noy sluzhby: Posobie / E. B. Evdokimov, V. A. Burkovskaya, T. L. Kozlov i dr. M., 2010. 4. Kabanov P. A. O trebovaniyakh k chlenam Komissiy po soblyudeniyu trebovaniy k sluzhebnomu povedeniyu gosudarstvennykh grazhdanskikh sluzhashchikh i uregulirovaniyu konflikta interesov, ne zameshchayushchim dolzhnosti gosudarstvennoy sluzhby // Administrativnoe i munitsipal’noe pravo. 2012. N 4. 5. Nastol’naya kniga prokurora / Pod obshch. red. S. G. Kekhlerova, O. S. Kapinus; nauch. red. A. Yu. Vinokurov. M.: Yurayt, 2012. 6. Prokurorskiy nadzor za ispolneniem zakonodatel’stva o protivodeystvii korruptsii: sbornik metodicheskikh materialov / Pod obshch. red. A. E. Buksmana. M., 2011. 7. Kharitonov S. S., Bakharev A. V., Kozlov T. L. Prokurorskiy nadzor za ispolneniem zakonodatel’stva o protivodeystvii korruptsii na voennoy sluzhbe: Metodicheskie rekomendatsii. M., 2011.

——————————————————————