(Воробьева М. В.) («Административное право и процесс», 2012, N 9)
КОНФЛИКТ ИНТЕРЕСОВ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ
М. В. ВОРОБЬЕВА
Воробьева Мария Викторовна, специалист-эксперт юридического отдела Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по г. Москве; аспирант кафедры административного и финансового права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.
В предлагаемой статье автор рассматривает проблемные вопросы понятия конфликта интересов на государственной гражданской службе, анализирует действующее законодательство о государственной гражданской службе и антикоррупционное законодательство. Автором формулируются предложения, направленные на предотвращение и урегулирование конфликта интересов на государственной гражданской службе.
Ключевые слова: государственная гражданская служба, конфликт интересов, личная заинтересованность, материальная выгода, урегулирование, предотвращение, противодействие коррупции.
Conflict of interests at the state civil service M. V. Vorob’yova
The author of the article viewed problems of the institution of conflict of interests on state civil service, studies the current legislation about state civil service and legislation about corruption counteraction. The author suggested recommendations on prevention and regulation of conflict of interests on the state civil service.
Key words: state civil service, conflict of interests, interest, material benefit, regulation, prevention, corruption counteraction.
В социологии под интересом понимается предмет или благо, на который могут претендовать одновременно две или более стороны. У каждой стороны есть область своих интересов, при достаточной активности обеих сторон области интересов пересекаются, тогда и возникает конфликтная ситуация <1>. ——————————— <1> Социальная психология: Энцикл. слов.: В 6 т. / Под ред. Л. А. Карпенко, М. Ю. Кондратьева, А. В. Петровского. Т. 4. М., 2006. С. 223.
В праве посредством данной категории выражаются притязания индивида, правовая и иная оценка явлений, действий в правовой сфере. Интерес выступает побудителем, своего рода ценностью и установкой действовать или не действовать. Проявляясь в правовой сфере, интерес становится признанным правом, им обеспеченным и охраняемым <2>. ——————————— <2> Тихомиров Ю. А. Интерес в публичном и частном праве: согласование и противоборство // Интерес в публичном и частном праве. М., 2002. С. 4.
В правовой сфере интересы принято делить в зависимости от субъектов: на частные и публичные. Стоит сказать о том, что любой интерес, независимо от его носителя, будет являться предметом правовой охраны. Частные и публичные субъекты в своей деятельности изначально преследуют различные цели, в связи с этим их интересы нередко сталкиваются друг с другом. В такой ситуации избежать в правовом регулировании конфликта между ними просто невозможно. Задача демократического правового государства состоит в том, чтобы насколько это возможно смягчить столкновения позитивных частных интересов и правовыми средствами способствовать компромиссному сближению публичного и частных интересов <3>. ——————————— <3> Данилов С. Ю. Соотношение публичных и частных интересов в деятельности государственных корпораций зарубежных стран // Там же. С. 64.
В конце XX века в нормативных правовых актах были предприняты первые попытки законодательно урегулировать конфликт интересов. В российском законодательстве понятие «конфликт интересов» впервые появилось в законах о предпринимательской деятельности. В настоящее время данный термин используется в ст. 3 Федерального закона N 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» от 22 апреля 1996 г., в ст. 44 Федерального закона N 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах» от 29 ноября 2001 г., в ст. 35 Федерального закона N 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» от 24 июля 2002 г. и др. При этом в некоторых из этих законов понятие «конфликт интересов» только присутствует, но не раскрывается его содержание, например в ст. 3 ФЗ «О рынке ценных бумаг». В некоторых из законов дается полное определение этого понятия. Применительно к государственной гражданской службе термин «конфликт интересов» начал применяться гораздо позже. Впервые об этом было сказано в Концепции реформирования системы государственной службы РФ, утвержденной Указом Президента РФ от 15 августа 2001 г. В ней было предусмотрено формирование механизмов преодоления конфликтов интересов, когда у государственных служащих возникает личная или групповая заинтересованность в достижении определенной цели, которая влияет или может влиять на объективное и беспристрастное рассмотрение вопросов при исполнении ими своих должностных (служебных) обязанностей. Как видим, изначально ключевым аспектом в разработке теории конфликта интересов на государственной службе рассматривалось противоречие между частными интересами государственного служащего и исполнением им его должностных обязанностей. Позднее в ФЗ от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» было дано более развернутое определение конфликта интересов, но общий подход, принятый ранее в Концепции реформирования системы государственной службы РФ, был сохранен. Стоит сказать о том, что в ранее действующем Федеральном законе о гражданской службе данный термин не использовался. Так, согласно ст. 19 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» конфликт интересов — это ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации. Постараемся раскрыть содержание этого понятия. На наш взгляд, формулировка «объективное исполнение должностных обязанностей» в данном случае весьма оценочная. На практике возникает вопрос, кто на первой стадии возникновения конфликта интересов должен оценить, насколько гражданский служащий объективно исполняет свои обязанности. Представляется, что это должен делать либо сам гражданский служащий, либо его непосредственный руководитель. Тогда целесообразно было бы, на наш взгляд, в данном определении уточнить, что объективное исполнение должностных обязанностей гражданским служащим должно оцениваться в соответствии с положениями его служебного контракта и должностного регламента. В соответствии с ч. 3 этой же статьи под личной заинтересованностью гражданского служащего, которая влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей, понимается возможность получения гражданским служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо в натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для гражданского служащего, членов его семьи или лиц, указанных в п. 5 ч. 1 ст. 16 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (а именно лиц, находящихся в близком родстве или свойстве с гражданским служащим: родителей, супругов, детей, братьев, сестер, а также братьев, сестер, родителей и детей супругов), а также для граждан или организаций, с которыми гражданский служащий связан финансовыми или иными обязательствами. На наш взгляд, стоит подробнее остановиться на данном определении. Во-первых, законодатель использует термин «материальная выгода», но в ст. 19 Федерального закона N 79-ФЗ не разъясняется, что именно следует понимать под материальной выгодой. В таком случае было бы полезно обратиться к Постановлению Правительства Российской Федерации от 2 марта 2006 г. N 113 «Об утверждении Положения об установлении мер по недопущению возникновения конфликта интересов в отношении должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, вовлеченных в процесс регулирования, контроля и надзора в сфере обязательного пенсионного страхования, должностных лиц пенсионного фонда РФ, членов общественного совета по инвестированию средств пенсионных накоплений». В данном Постановлении под материальной выгодой понимается экономическая выгода в денежной или натуральной форме, которую можно оценить и определить в качестве дохода в соответствии с налоговым законодательством РФ. Теперь обратимся к нашему определению личной заинтересованности гражданского служащего. В начале определения законодатель говорит о том, что под личной заинтересованностью следует понимать возможность получения гражданским служащим при исполнении должностных обязанностей доходов в денежной либо в натуральной форме, а затем использует формулировку доходов в виде материальной выгоды. Получается, что законодатель дважды говорит об одном и том же явлении. На наш взгляд, это некорректно. Необходимо либо убрать дублирующую формулировку из определения, либо указать в ч. 3 ст. 19 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», что именно следует понимать под материальной выгодой в данном Законе. Во-вторых, законодатель использует термин «неосновательное обогащение». Представляется, что это недопустимо в данной формулировке, поскольку это явление характерно для гражданского оборота. По этому поводу справедливо заметила О. В. Казаченкова: «Сторонами в обязательствах вследствие неосновательного обогащения могут выступать граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные образования. Гражданский служащий в силу своего особого статуса не может являться участником гражданского оборота. В связи с этим распространение гражданских норм на отношения, регулируемые законодательством о государственной службе, представляется неправомерным» <4>. ——————————— <4> Казаченкова О. В. Конфликт интересов на государственной гражданской службе // Журн. рос. права. 2006. N 3. С. 27.
В-третьих, законодатель говорит о гражданах и организациях, с которыми гражданский служащий связан финансовыми или иными обязательствами. Данная формулировка весьма расплывчата и в то же время достаточно универсальна. Например, гражданский служащий может взять кредит в банке или заключить договор аренды или договор займа с другим гражданином. Будут ли тогда эти случаи подпадать под данную формулировку? В таком случае это может стать средством воздействия на гражданского служащего со стороны руководства. Позднее термин «конфликт интересов» был использован в антикоррупционном законодательстве. Но здесь сущность конфликта интересов претерпела некоторые изменения. Так, во-первых, в ст. 10 ФЗ «О противодействии коррупции» законодатель уточняет, что личная заинтересованность служащего может быть прямой и косвенной. Можно предположить, что в данном случае речь идет не только о непосредственном получении служащим дохода в настоящее время, но и о создании условий для получения возможного дохода им в будущем. Но, к сожалению, без разъяснений в Законе данная категория на сегодняшний день остается оценочной. Во-вторых, законодатель заменил оспариваемую нами формулировку «объективное исполнение должностных обязанностей» формулировкой «надлежащее исполнение». Это кажется вполне обоснованным. В-третьих, в данном Законе уточняется, что личная заинтересованность может влиять не только на надлежащее исполнение служащим его непосредственных должностных обязанностей, то есть обязанностей на конкретной должности, но и общих служебных обязанностей в том числе. При этом следует помнить, что основные служебные обязанности для гражданских служащих установлены в ст. 15, 18, 20 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Определение личной заинтересованности в этом Законе также претерпело некоторые изменения. Во-первых, одной из новелл является то, что законодатель исключил из данного определения указание на неосновательное обогащение, тем самым разграничив сферу публичных отношений и сферу гражданского оборота. Во-вторых, законодатель вместо общей ранее употребляемой формулировки «доходы в виде материальной выгоды» в данном определении конкретизирует, говоря о том, что речь может идти о получении гражданским служащим доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав. В заключение стоит сказать о том, что государственная гражданская служба — это одна из тех сфер жизни, которая обладает огромным конфликтным потенциалом, поскольку в данной сфере приоритет отдается публичным интересам, а не частным интересам отдельного государственного служащего. Государственная служба, являясь публичным видом профессиональной деятельности, заранее подразумевает определенный отказ государственного служащего от своих конституционных прав, что компенсируется предоставлением ему дополнительных гарантий <5>. ——————————— <5> Пресняков М. В., Чаннов С. Е. Административно-правовое регулирование служебных отношений: теория и практика. Саратов, 2008. С. 236.
Именно поэтому, на наш взгляд, в Законе о государственной гражданской службе должно быть четко сформулировано понятие конфликта интересов, чтобы не было возможности двойного толкования на практике. Непринятие законодательных мер по урегулированию конфликта интересов может привести к серьезным последствиям. Многие важные вопросы в таком случае станут решаться по усмотрению руководителей, а права подчиненных им гражданских служащих при этом будут ущемляться. Также необходимо проводить экспертизу законов на коррупциогенность для того, чтобы устранить те положения, которые могут стать, в свою очередь, предпосылками возникновения конфликта интересов на государственной службе в дальнейшем после вступления закона в силу. Тогда в повседневной трудовой деятельности гражданских служащих будет возможность на ранней стадии предвидеть появление конфликта, препятствовать дальнейшему обострению конфликтной ситуации, впоследствии оперативно и грамотно суметь его урегулировать.
