(Рощин Б. Е.) («Социальное и пенсионное право», 2011, N 2)
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ РОССИЙСКИХ ТРУДЯЩИХСЯ (ОКТЯБРЬ 1917 Г. — 1918 Г.): ЮРИДИЧЕСКИЙ АСПЕКТ <*>
Б. Е. РОЩИН
——————————— <*> Roshhin B. E. Peculiarities of legal security of social protection of the russian working people (october 1917 — 1918): legal aspect.
Рощин Борис Евгеньевич, старший преподаватель кафедры гражданского права и государствоведения Костромского государственного университета им. Н. А. Некрасова.
В данной статье рассматриваются основные особенности правового обеспечения социальной защиты российских трудящихся в первый год становления советского государственного аппарата и формирования нового социально-трудового законодательства в соответствии с новой государственно-партийной идеологией.
Ключевые слова: социальная политика государства, рабочая страховая программа, правовые регуляторы социальной защиты, социальное обеспечение трудящихся, адресная социальная помощь.
The article discusses the main peculiarities of legal provision in social security of the Russian working class within the first year of forming the Soviet state mechanism as well as new social labor legislature in accordance with the new ruling party ideology.
Key words: the state social policy, insurance programmed for workers, legal regulators of social security, social provision of the working class, personalized social assistance.
Российский исторический опыт наглядно демонстрирует, что в кризисных условиях многократно усиливаются и обостряются проблемы социальной защиты трудящихся. Современное российское право социального обеспечения прошло свой, достаточно самобытный, эволюционный путь и уходит своими «генетическими» корнями в историческое прошлое. Возникнув (неизбежно и закономерно) в системе фабрично-трудового законодательства (в период Российской империи), изменившись идеологически, в связи с революционным переворотом в октябре 1917 г., право социального обеспечения выделилось в самостоятельную (обособленную) правовую отрасль (в 60-е годы XX в.) и продолжает развиваться в настоящее время. Многочисленные социальные проблемы современности имеют свою историю и некое «ментальное единение» с обозримым прошлым. Историческое прошлое (в определенной степени) предопределяет настоящее, указывает на некую историческую нить современных проблем, предостерегает от явных ошибок, совершенных в прошлом. Целью работы является краткий анализ некоторых особенностей правового регулирования процесса социальной защиты российских трудящихся на первоначальном этапе формирования советской системы рабочего страхования и социального обеспечения в первый год становления советской власти. Одним из главных направлений социальной политики государства (в рассматриваемый период) стало практическое внедрение в жизнь основных принципов рабочей страховой программы, идеи которой были выдвинуты еще на VI Пражской конференции РСДРП в 1912 г. и разработаны (и конкретизированы) в трудах соответствующих партийных теоретиков и программных установках РСДРП. Так, В. И. Ленин достаточно четко конкретизировал принципы советской модели рабочего страхования в работе «Материалы по пересмотру партийной программы», написанной в апреле — мае 1917 г. Основные принципы-требования рабочего социального страхования, сформулированные с приходом к власти большевиков, устанавливали: всеобщность рабочего страхования (т. е. распространение страхования на всех без исключения рабочих, по всем видам страхования); полноту (т. е. полный объем) возмещения ущерба при наступлении определенного страхового случая; возложение страхового бремени на предпринимателей. В первые месяцы становления советской власти принимается ряд нормативно-правовых актов, концентрированно отразивших особенности социальной политики государства. 30 октября 1917 г. вышло Правительственное сообщение о социальном страховании, в котором формулировались ближайшие и решительные намерения (не лишенные налета революционной романтики) рабоче-крестьянского правительства немедленно приступить к осуществлению правового обеспечения страховой политики государства, согласно провозглашенным принципам. Для управления всеми делами социального страхования рабочих создавался Страховой совет (по Декрету Совета Народных Комиссаров (СНК) от 29 ноября 1917 г.), наделявшийся определенными полномочиями: а) издание подзаконных правовых нормативов (правил, инструкций) для всех видов социального страхования рабочих; б) разрешение жалоб на постановления страховых присутствий; в) издание унифицированных правил об отчетности страховых учреждений; г) проведение ревизий данных учреждений <1>. Важным правовым актом по вопросам социального страхования стало Положение «О страховании на случай безработицы» (от 11 декабря 1917 г.), установившее: легальную дефиницию (понятие) безработного; финансовые источники для обеспечения безработных; размеры страховых взносов и порядок их уплаты; ответственность работодателей за нарушение сроков уплаты; право на пособие и его размер <2>. Важным шагом к началу построения новой системы социального страхования стало принятие Декрета СНК «О страховании на случай болезни» (от 22 декабря 1917 г.), действие которого имело всеобщий характер и распространялось: а) на всю российскую территорию; б) на всех наемных работников; в) на все отрасли хозяйства; г) на всех работодателей, применявших наемный труд. Данный Декрет определял предмет социального страхования, состоявший из двух основных групп общественных отношений: а) отношения по поводу денежных пособий; б) отношения по поводу врачебной помощи. Выплаты денежных социальных пособий предусматривались по трем основаниям: 1) болезнь участника больничной кассы, сопряженная с потерей трудоспособности; 2) беременность и роды участницы больничной кассы (в течение 8 недель до родов и 8 недель после родов, с предоставлением отпуска на этот период); 3) смерть участника больничной кассы (пособие на погребение). Врачебная помощь, согласно ст. 39 данного Декрета, предоставлялась в виде: 1) скорой помощи; 2) амбулаторного лечения; 3) лечения на дому; 4) родовспоможения; 5) больничного (коечного) лечения <3>. Для практического применения данного Декрета на местах создавались специальные учреждения под названием «больничные кассы», осуществлявшие свои полномочия на основании уставов. Экономической основой организации системы страхования на случай болезни стала бесплатная передача в ведение больничных касс всех лечебных учреждений предприятий. Согласно Декрету СНК «О бесплатной передаче больничным кассам всех лечебных учреждений предприятий, или в случае неимения таковых, о выдаче денежных сумм на их оборудование» (от 14 ноября 1917 г.) работодатели обязывались передать безвозмездно больничной кассе все лечебные учреждения предприятий или выдать определенные финансовые средства на их оборудование <4>. Декретом «О страховании на случай болезни» устанавливались финансовые источники больничных касс: 1) взносы работодателей (в размере 10% с заработной платы работника-участника больничной кассы); 2) доходы от имущества касс; 3) денежные взыскания, налагаемые правлением кассы. Так, согласно ст. 74 данного Декрета, если работодатель не предоставлял больничной кассе в трехдневный срок соответствующую информацию о каждом принятом и уволенном работнике, о персональной зарплате каждого работника, о характере выполняемых работ, то подлежал взысканию в виде штрафа, в размере от 100 до 1000 руб. за каждый случай; 4) пожертвования. Примечательно, что, несмотря на соответствующие идеологические установки, согласно которым благотворительность, милостыня, пожертвования и т. п. проявления трактовались как некий анахронизм, пережиток прошлого, чуждый новому советскому обществу, законодатель счел необходимым сохранить данное явление и повернуть его в свою пользу. Основной проблемой было отсутствие единого комплексного закона о полном социальном страховании, что порождало на практике ряд (зачастую неразрешимых) задач: отсутствие единой слаженной системы страхования; слабое взаимодействие между определенными структурами; невыполнение основного принципа «всеобщности рабочего страхования». ——————————— <1> Вестник Народного комиссариата труда. 1918. N 1. С. 210. <2> Собрание узаконений. 1917. N 8. Ст. 111. <3> Вестник Народного комиссариата труда. 1918. N 1. С. 193. <4> Собрание узаконений. 1917. N 13. Ст. 188.
К окончанию 1918 г. государство, проводя тотальную национализацию промышленности, огосударствление профсоюзов, концентрируя все экономические ресурсы, ограничивая товарно-денежные отношения, устанавливая распределительную продовольственную систему и т. д., реально становилось единственно легальным работодателем-монополистом для советского пролетариата. Конституционный принцип о всеобщей трудовой повинности стал основным принципом эпохи военного коммунизма. Как работодатель, государство (в лице соответствующих органов) определяло (в централизованном порядке) необходимые потребности в рабочей силе, условия труда, размеры заработной платы и т. п. В первый год пролетарской диктатуры под влиянием ряда объективных факторов (Гражданской войны, хозяйственной разрухи, широкомасштабной национализации и других) российская система рабочего страхования (так и не сформировавшись полностью) потерпела крах, показав свою практическую несостоятельность и была преобразована в государственную систему социального обеспечения. Правовые основы единой системы социального обеспечения российских трудящихся были заложены Положением СНК «О социальном обеспечении трудящихся» (от 31 октября 1918 г.), установившим: 1) соответствующие виды социального обеспечения; 2) круг субъектов, подлежащих социальному обеспечению; 3) органы социального обеспечения; 4) особенности финансовой системы социального обеспечения. Так, в данном Положении провозглашался принцип государственного финансирования, суть которого состояла в том, что все средства, необходимые для всех видов социального обеспечения, как правило, «отпускаются из Государственного казначейства в сметном порядке, по смете Народного комиссариата труда». Вместе с тем от социальных взносов не освобождались: частные предприятия, общественные организации, отдельные наниматели и «самостоятельные хозяева (ремесленники, артели, сельские хозяева)» <5>. Система социального обеспечения (в рассматриваемый период) не имела объективных возможностей обеспечить всех, кто реально нуждался в подобной социальной защите. Социальная политика государства (в конкретно-исторических условиях) была направлена в большей степени на оказание адресной помощи. Наглядным результатом подобных действий стало появление множества экстренных правовых актов, нацеленных не столько на полноценное социальное обеспечение российского населения, сколько на «спасение ситуации». Данные правовые акты красноречиво (даже по своим названиям) отражают остроту и чрезвычайность условий: Приказ Народного комиссариата по военным делам «О сохранении раненым солдатам Красной Армии содержания за время отпуска»; Постановление СНК «О сохранении за добровольцами, отправляющимися на фронт и в продовольственные отряды, их мест на фабриках и заводах и среднего заработка»; Декрет СНК «Об обеспечении красноармейцев и их семейств» и другие правовые акты. ——————————— <5> Собрание узаконений. 1918. N 89. Ст. 906.
Таким образом, в социальной политике Советского государства (в данный период) достаточно четко проявились три основные тенденции: 1) процесс практического внедрения и совершенствования рабочей страховой программы; 2) процесс трансформации социального страхования в систему социального обеспечения; 3) процесс оказания социальной адресной помощи отдельным категориям населения (детям, красноармейцам и их семьям, военным инвалидам, лицам командного состава). Несмотря на явные недостатки и острые проблемы в социальном обеспечении российского населения на данном этапе, вероятно, существует и ряд положительных аспектов. Так, основные принципы социального обеспечения, такие как: всеобщность, дифференциация, адресность, гуманизм и другие, — провозглашенные в рассматриваемый период, не потеряли своей актуальности и в настоящее время.
