(Орлова Н. Е.) («Социальное и пенсионное право», 2007, N 1)
ПРАКТИКА ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ТРУДОВЫХ ОТНОШЕНИЙ МИНИСТЕРСТВОМ ТРУДА ВРЕМЕННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА
Н. Е. ОРЛОВА
Орлова Н. Е., доцент кафедры теории и истории права и государства Ростовского государственного экономического университета «РИНХ» (г. Ростов-на-Дону), кандидат исторических наук.
Первая мировая война и революционные потрясения начала XX в. актуализировали проблему социальных конфликтов. Поиски ее решения начались задолго до Февральской революции 1917 г. Практическая работа в военно-промышленных комитетах и межпартийные консультации подвели либералов и умеренных социалистов к признанию идеи социального сотрудничества. Февральская революция с ее мощным зарядом социального оптимизма, казалось, приблизила возможность реального воплощения этой идеи. Временное правительство, опасаясь взрыва анархии как последствий распада старых социальных связей, важнейшей своей задачей объявило поддержание социального мира «путем согласования справедливых интересов различных классов и подчинения этих интересов государственному и общественному благу» <1>. К тому же социальный мир являлся первостепенным условием для спасения страны от экономической катастрофы. ——————————— <1> Речь министра торговли и промышленности А. И. Коновалова при посещении московской биржи. 14 апреля 1917 г. Пг., 1917. С. 2.
Инициатором социальных реформ выступило Министерство торговли и промышленности, возглавляемое А. И. Коноваловым. Он предложил использовать государственный аппарат для социального посредничества и регулирования трудовых отношений: государству отводилась роль «третейского судьи», способного ограничить своекорыстную свободу и устранить непредсказуемость поведения участников трудовых конфликтов. Уже 9 марта 1917 г. было принято решение о создании в составе Министерства торговли и промышленности Отдела труда <2>, приступившего к разработке законопроектов о профессиональных союзах, примирительных учреждениях, заводских комитетах, о биржах труда. Решено было провести статистическое обследование рабочего рынка и первую «трудовую перепись». Отдел труда взялся за пересмотр трудового законодательства (вопросов охраны труда, продолжительности рабочего дня, страхования, социального обеспечения трудящихся). Разрабатывались правила, регулирующие трудовые отношения (проблемы найма, коллективных договоров, трудовой инспекции, права на забастовки и пр.) <3>. Отдел труда способствовал принятию важнейших актов — Закона о заводских комитетах и Закона о свободе собраний и союзов. ——————————— <2> Журналы заседаний Временного правительства. N 12. 9 марта 1917. СПб., 1917. С. 15. <3> См.: Речь министра торговли и промышленности А. И. Коновалова при посещении московской биржи. 14 апреля 1917 г. Пг., 1917. С. 18 — 21; Экономическое положение России накануне Великой Октябрьской социалистической революции. Документы и материалы. Ч. 1. М.-Л.: Изд-во АН СССР, 1957. С. 217.
С 5 мая 1917 г. функции Отдела труда были переданы Министерству труда во главе с меньшевиком М. И. Скобелевым. По договоренности с Петроградским советом о коалиционном правительстве новое Министерство создавалось для осуществления программы широких социальных реформ и принятия прогрессивного трудового законодательства. В его составе учреждались шесть отделов (законодательных предположений, охраны труда, урегулирования взаимоотношений между трудом и капиталом, социального страхования, рынка труда, статистики) и три комитета (по распределению рабочей силы, по послевоенной демобилизации, по условиям труда на государственных предприятиях) <4>. ——————————— <4> ГАРФ, ф. 4100, оп. 2, д. 24, л. 1 — 11 и об.
На местах Министерство труда должны были представлять его комиссары (всего 40, в том числе три областных — в Москве, Донецком районе и на Украине). Закон от 11 июля 1917 г. определял их задачи следующим образом: надзор за исполнением трудового законодательства и страхованием рабочих, организация примирительных камер и третейских судов, организация бирж труда и местной рабочей статистики, согласование мероприятий по защите труда с мероприятиями по регулированию хозяйственной жизни <5>. ——————————— <5> ГАРФ, ф. 4100, оп. 2, д. 23, л. 51 и об.
За время своего существования Министерство обеспечило принятие законов о биржах труда, о примирительных учреждениях, об обеспечении рабочих на случай болезни, о запрещении ночной работы женщин и детей, о запрещении штрафов и ряда других <6>. Однако результаты деятельности социального ведомства оказались далеки от ожидаемых. Важнейшие законопроекты (о свободе стачек, 8-часовом рабочем дне, минимальной оплате труда, обеспечении безработных) так и не стали законодательными актами. Причина тому — обострение политической ситуации в мае — июне 1917 г. и стремительный рост числа забастовок, в ходе которых конфликтующие стороны искали выход из экономического кризиса политическим путем. По неполным данным, с марта по август 1917 г. было остановлено 568 предприятий (104372 рабочих). Чтобы избежать экономической катастрофы, Министерство труда вынуждено было непосредственно вмешиваться в разрешение трудовых конфликтов <7> и тем самым вовлекалось в них в качестве одного из участников. ——————————— <6> ГАРФ, ф. 4100, оп. 2, д. 23, л. 44; РГИА, ф. 150, оп. 1, д. 422, л. 1 — 11; Розенблюм Д. Революция и рабочее движение // Год русской революции (1917 — 1918). М., 1918. С. 184 — 185. <7> ГАРФ, ф. 1778, оп. 1, д. 55, л. 1 — 2; ф. 4100, оп. 2, д. 21, л. 84 и об.; д. 22, л. 25 и об.; д. 23, л. 17 и об., л. 169 — 171; д. 27, л. 1 — 113; д. 28, л. 1 — 170; оп. 3, д. 11, л. 1 — 8; д. 14, л. 1 — 44; д. 20, л. 95; РГИА, ф. 23, оп. 29, д. 84, л. 21, 34 — 37; Буржуазия и помещики в 1917 году. Частные совещания членов Государственной Думы / Под ред. А. К. Дрезена. М.-Л., 1932. С. 62 — 63; Экономическое положение России накануне Великой Октябрьской социалистической революции. Ч. 1. М.-Л.: Изд-во АН СССР, 1957. С. 173 — 180.
Заинтересованность Министерства труда в регулировании трудовых конфликтов проявилась в практике примирительных камер (квазисудебных согласительных комиссий для рассмотрения трудовых споров). Нормативно-правовые акты позволяют судить о структуре и компетенции примирительных учреждений <8>. Их разрешению подлежали все вопросы, касающиеся порядка и условий работ на предприятиях. Примирительные камеры организовывались по предприятиям, по районам, по отдельным отраслям промышленности. Они состояли из равного числа представителей от рабочих и предпринимателей. В случае возникновения конфликта предусматривалось обращение сторон к комиссару труда, который выступал в роли посредника. В действительности комиссарам труда как представителям государственной власти приходилось самим улаживать трудовые конфликты. Наши предположения в этом отношении исходят из анализа конкретных случаев конфликтных ситуаций <9>. Если стороны не достигали компромисса или отказывались выполнить решение примирительных камер, предусматривалась возможность обращения к третейским судам. Решения третейского суда как высшей примирительной инстанции были обязательными. Однако допускалась возможность обращения еще и в Центральную примирительную камеру. Ее решения считались окончательными. Поначалу рабочие и предприниматели охотно прибегали к помощи согласительных и примирительных учреждений, о чем свидетельствуют архивные документы Министерства труда, Министерства торговли и промышленности <10>. Разочаровали рабочих в примирительных учреждениях затяжные конфликты лета 1917 г. Это подтверждают статистика Отдела взаимоотношений между трудом и капиталом Министерства труда, а также сведения фабричных инспекторов Министерства торговли и промышленности <11>. Экономическая ситуация к этому времени резко ухудшилась. Инфляция подскочила до 28%, полученные прибавки к заработной плате потеряли всякий смысл. Начинался новый виток конфронтации. Взаимное противостояние рабочих и владельцев предприятий привело к стремительному росту числа стачек. По подсчетам Д. Кенкер и У. Розенберга, в период с 19 апреля по 6 июля 1917 г. революционная Россия пережила 421 стачку (573160 бастующих), в отличие от 78 забастовок (44 тыс. бастующих) в марте — начале апреля <12>. Это заставило Министерство труда непосредственно вмешиваться в разрешение конфликтов. Только в июне в 72 случаях из 100 Министерство труда вынуждено было принимать решения незамедлительно <13>. Таким образом, достигнутые с огромными усилиями соглашения между владельцами предприятий и рабочими оказывались временными, что лишь ужесточало позиции противостоящих сторон и неизбежно дискредитировало Министерство труда, а в его лице и государственную власть. ——————————— <8> ГАРФ, ф. 4100, оп. 3, д. 5, л. 1 — 3; оп. 2, д. 30, л. 59 — 66. <9> См.: ГАРФ, ф. 4100, оп. 2, д. 21, л. 84 и об.; д. 22, л. 25 и об.; д. 23, л. 17 и об., л. 169 — 171; д. 27, л. 86 — 113; оп. 3, д. 20, л. 95. <10> См.: ГАРФ, ф. 4100, оп. 1, д. 18, 23, 33, 59, 62, 110, 130, 131, 140, 157, 178; оп. 2, д. 22; оп. 3, д. 15; РГИА, ф. 23, оп. 29, д. 84; ф. 150, оп. 1, д. 560. <11> См.: ГАРФ, ф. 4100, оп. 2, д. 21, л. 146 и об.; д. 22, л. 102; д. 23, л. 19; оп. 3, д. 20, л. 3 — 6, 72 — 73 и об.; РГИА, ф. 23, оп. 29, д. 84, л. 37, 76, 80, 90 — 95, 103 — 113. <12> Koenker D. P., Rosenberg W. G. Strikes and revolution in Russia, 1917. Princeton (N. J.): Univ. Press., 1989. P. 155. <13> См.: Розенберг У. Формирование новой российской государственности // Отечественная история. 1994. N 1. С. 11.
В итоге конфликты лета — начала осени 1917 г. свидетельствовали о крахе правительственной концепции «социального сотрудничества». Столкнулись теоретическая модель и реалии революционной России. Временное правительство вынуждено было сконцентрировать свое внимание на экстренных мерах в ущерб перспективам построения социального государства. Непопулярная в условиях революционного подъема правительственная политика сдерживания социальной конфронтации воспринималась массовым сознанием как узкоклассовая практика навязывания уступок и ускорила отчуждение различных социальных групп от государственной власти.
