(Двойнишникова И. Н.) («История государства и права», 2007, N 15)
СТРОИТЕЛЬСТВО ПОГРАНИЧНОЙ ОХРАНЫ СОВЕТСКОГО ГОСУДАРСТВА В ПЕРВЫЕ ГОДЫ ЕГО СТАНОВЛЕНИЯ (1917 — 1924 ГГ.)
И. Н. ДВОЙНИШНИКОВА
Двойнишникова И. Н., соискатель кафедры теории и истории права и государства Северо-Западной академии государственной службы.
После Октябрьской революции 1917 г. начался новый период в истории российских пограничных войск, характеризующийся изменениями в их социальном назначении, формированием новых принципов строительства, утверждением новой концепции охраны границы, перевооружением войск. В рамках советского периода одним из важнейших является этап создания погранохраны в 1917 — 1924 гг. Именно в это время на государственном уровне формулируются новые задачи погранвойск, новые принципы их комплектования и деятельности, определяется структура. После заключения 3 марта 1918 г. Брестского мира вопрос о защите границы и создании пограничной охраны приобрел особую остроту. В начале апреля 1918 г. германские войска вторглись в Финляндию, на северо-западе возник плацдарм для немецкой агрессии против Советской России. Тревожным оставалось и положение на западе — германские войска в любой момент могли вторгнуться в центральные губернии страны. Через демаркационную линию, не закрытую пограничными войсками, широким потоком хлынула контрабанда. 30 марта 1918 г. было ликвидировано Управление Отдельного пограничного корпуса. Вместо него при Наркомате финансов образовалось Главное управление пограничной охраны. Использование воинских частей в охране границы отвлекало их от выполнения основных задач, связанных с обороной республики, в связи с чем 28 мая 1918 г. Совнарком принял Декрет об учреждении погранохраны, которая учреждалась при Наркомате по делам финансов <1>. Анализ данного нормативно-правового акта позволяет сделать вывод о том, что пограничная охрана РСФСР стала преемницей дореволюционной пограничной стражи в использовании ее положительного опыта в охране границы, поскольку положения Декрета были целиком или в несколько измененном виде заимствованы из Правил об Отдельном корпусе пограничной стражи 1910 г. и Инструкции службы чинов Отдельного корпуса пограничной стражи 1912 г., которыми руководствовалась пограничная охрана до мая 1918 г. Вместе с тем Декрет Совнаркома содержал несколько положений, отражавших советские реалии. В нем, например, отмечалось, что пограничная охрана создается для защиты пограничных интересов социалистического государства, и, таким образом, определялась ее новая социальная природа. В Декрете была заложена идея руководящей роли большевистской партии в деятельности погранохраны. ——————————— <1> Декреты Советской власти. Т. 2. М.: Гос. издат-во политической литературы, 1959. С. 330 — 333.
Декрет Совнаркома стал первым государственным актом, провозгласившим необходимость защиты пограничных интересов Советской республики и создания для этого специальной вооруженной силы, положив конец дореволюционным спорам внутри большевистской партии о том, должно ли социалистическое государство иметь границы. Через месяц ведомственная принадлежность пограничной охраны изменилась. Поскольку основной задачей пограничной охраны считалась борьба с контрабандой, было признано целесообразным вывести погранохрану из состава Наркомата по делам финансов и подчинить ее Наркомату торговли и промышленности, что и было осуществлено Декретом Совнаркома от 29 июня 1918 г. <2>. Немаловажную роль в охране границы играли чрезвычайные комиссии по борьбе с контрреволюцией, спекуляцией и преступлениями по должности, кроме того, они осуществляли контроль над частями и подразделениями погранохраны. ——————————— <2> Декреты Советской власти. Т. 2. М.: Гос. издат-во политической литературы, 1959. С. 516 — 517.
В связи с резким обострением военно-политической обстановки 19 августа 1918 г. Совнарком РСФСР принял Декрет об объединении всех вооруженных сил республики в ведении Народного комиссариата по военным делам. Согласно Декрету все сформированные гражданскими ведомствами войска вспомогательного назначения, в том числе и пограничная охрана, объявлялись резервом Красной Армии <3>. 30 июля 1918 г. был образован Совет пограничной охраны — коллегиальный руководящий военно-политический орган. 1 февраля 1919 г. в соответствии с распоряжением Реввоенсовета Республики пограничная охрана была преобразована в пограничные войска, Совет погранохраны стал называться Военным советом погранвойск, а ГУПО — Главным управлением пограничных войск <4>. В связи с резким обострением военно-политической обстановки летом 1919 г., возникновением прямой угрозы существованию советской власти Совет труда и обороны 18 июля 1919 г. включил пограничные войска в состав действующей армии. 15 сентября того же года были упразднены Военный совет погранвойск и ГУПВ. В середине 1919 г. были упразднены пограничные ЧК, их функции перешли к особым отделам фронтов и армий. ——————————— <3> Декреты Советской власти. Т. 3. М.: Гос. издат-во политической литературы, 1964. С. 224 — 226. <4> РГВА (Российский государственный военный архив). Ф. 39. Оп. 1. Д. 21. Л. 18.
Усложнение обстановки на границе вызвало необходимость реорганизации погранохраны. 24 ноября 1920 г. Совет труда и обороны принял постановление, которым юридически передал охрану всех границ РСФСР в ведение особого отдела ВЧК по охране границ <5>. Среди документов, определявших порядок несения службы в начале 20-х годов, следует выделить Инструкцию частям войск ВЧК, охраняющим границы РСФСР, от 15 февраля 1921 г. и Положение об охране границ РСФСР, утвержденное 10 июля 1921 г. <6>. Постановление Совета труда и обороны от 24 ноября 1920 г., а также Инструкция и Положение, принятые ВЧК, знаменовали собой утверждение новой концепции охраны Государственной границы, главной задачей которой становилась защита военно-политических интересов. Передача охраны границ РСФСР в ведение ВЧК означала, что отныне пограничные войска становились одним из важнейших звеньев системы государственной безопасности Советской республики. 19 января 1921 г. Совет труда и обороны постановил создать специальные войска ВЧК, на которые в числе других обязанностей возлагалась охрана границы РСФСР. В структуре Всероссийской чрезвычайной комиссии было образовано Управление войск ВЧК. Его штаб через отдел погранохраны осуществлял руководство штабами войск ВЧК отдельных границ, ведал вопросами строительства пограничных войск, их вооружения и размещения. 22 октября 1921 г. было принято Положение о взаимоотношении военного командования и особых органов ВЧК по охране границ РСФСР. В нем предусматривалось, что особые отделы по-прежнему несут ответственность за охрану границ, а непосредственно служат на них части военного ведомства <7>. ——————————— <5> Пограничные войска СССР. 1918 — 1928: Сборник документов и материалов. М.: Наука, 1973. С. 164. <6> Пограничные войска СССР. 1918 — 1928: Сборник документов и материалов. М.: Наука, 1973. С. 170 — 171, 175. <7> Пограничные войска СССР. 1918 — 1928: Сборник документов и материалов. М.: Наука, 1973. С. 186 — 188.
Передача охраны границы регулярным частям Красной Армии в военном отношении полностью себя оправдала. В короткий срок они сумели разгромить наиболее крупные отряды белой эмиграции и националистов, вторгшиеся на территорию Белоруссии и Украины. Однако обеспечить надежную охрану границы от проникновения вражеских разведчиков, диверсантов и контрабандистов, не имея специальной подготовки, не смогли. После того как с «политическим бандитизмом» в стране (за исключением Средней Азии) было покончено, вновь встал вопрос о воссоздании пограничных войск. 27 сентября 1922 г. Совет труда и обороны принял Постановление о передаче охраны в ведение ГПУ и создании для этой цели Отдельного пограничного корпуса войск ГПУ. С образованием ОПК существенно изменилась организация и система управления пограничной охраной <8>. 31 января 1923 г. пограничные войска были подчинены непосредственно заместителю председателя ГПУ, который руководил ими через штаб войск ГПУ. В составе штаба образовался отдел пограничных войск, который вскоре был преобразован в самостоятельный отдел погранохраны. В итоге в 1923 г. погранохрана разделялась на оперативно-чекистскую и войсковую. Ее деятельностью соответственно руководили два аппарата — оперативные органы ГПУ и войсковое командование, которые лишь в центре замыкались на одного начальника — заместителя председателя ГПУ. Такая громоздкая система управления создавала трудности в служебно-боевой подготовке пограничных войск и их использовании. Уже в конце 1923 г. стало очевидным, что на каждом участке границы должен быть один пограничный начальник. ——————————— <8> Пограничные войска СССР. 1918 — 1928: Сборник документов и материалов. М.: Наука, 1973. С. 198 — 199.
Концепция охраны Государственной границы была окончательно юридически закреплена в Положении об охране границ СССР, принятом ЦИК СССР 7 сентября 1923 г., которое было первым общесоюзным нормативным актом, регламентировавшим основные начала пограничной службы <9>. Оно завершило этап формирования законодательной базы служебно-боевой деятельности советской погранохраны. Анализ нормативно-правовой базы строительства пограничной охраны Советского государства в первые годы его становления позволяет утверждать, что с изменением взглядов советского руководства относительно идеи мировой революции менялись его подходы к решению вопроса охраны границ. Это неминуемо вело к изменению правового статуса пограничной охраны. Политические задачи охраны Государственной границы уже в 20-е годы возвели погранохрану в ранг политических войск — защитников господствующей идеологии. ——————————— <9> Из истории войск ВЧК и пограничной охраны. 1917 — 1921: Документы и материалы. М., 1958. С. 455.
