(Мельников В. А.) («Административное право и процесс», 2012, N 11)
СРЕДСТВА АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО ОГРАНИЧЕНИЯ ПРАВ ГРАЖДАН В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
В. А. МЕЛЬНИКОВ
Мельников Валерий Анатольевич, профессор Волгоградской академии МВД России, кандидат юридических наук, доцент.
В статье дается авторская классификация правовых средств административно-правового ограничения прав граждан в деятельности органов внутренних дел. На основе анализа действующего законодательства в статье выделяются и рассматриваются четыре вида таких правовых средств, аргументируется позиция автора о допустимости только трех из них.
Ключевые слова: административно-правовое ограничение прав граждан, правовые средства ограничения прав граждан, деятельность органов внутренних дел.
Means of administrative-law limitation of rights of citizens in activities of agencies of internal affairs V. A. Mel’nikov
The article gives the author’s classification of legal means of administrative-law limitation of rights of citizens in activities of agencies of internal affairs. On the basis of analysis of the current legislation the article points out and considers four types of these legal means and arguments the author’s position on admissibility of only three of them.
Key words: administrative-law limitation of rights of citizens, legal means of limitation of rights of citizens, activities of agencies of internal affairs.
Не вызывает сомнений правомерность отнесения органов внутренних дел к субъектам нормотворчества. Однако относительно возможности нормативного регулирования органами внутренних дел правоотношений, охватывающих своим содержанием ограничение прав граждан, не все так однозначно. Часть 3 ст. 55 Конституции РФ закрепляет положение, согласно которому «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Буквально трактуя положения ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, многие авторы говорят о том, что «основания, условия и порядок осуществления мер административного принуждения, перечень мер, допустимых к использованию в тех или иных случаях, органы, уполномоченные на их применение, — все это должно определяться только нормами федеральных законов… Вместе с тем, к сожалению, до сих пор действует определенное число подзаконных и даже ведомственных актов, уполномочивающих различные государственные органы в тех или иных случаях применять меры административного принуждения и определяющих порядок их применения» <1>. ——————————— <1> Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: Учебник. 3-е изд., пересм. и доп. М., 2007. С. 520.
«Поскольку главная опасность необоснованных ограничений исходит от исполнительной власти, конституции обычно предусматривают возможность ограничений основных прав только законом или на основании закона, т. е. актами, в принятии которых исполнительная власть прямо не участвует», — утверждает М. В. Баглай <2>. В приведенной цитате автор под ограничением основных прав на основании закона понимает только издание актов, «в принятии которых исполнительная власть прямо не участвует». Остаются неопределенными лишь формы непрямого участия исполнительной власти в издании таких актов. ——————————— <2> Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. М., 1998. С. 165 — 166.
Основной Закон Германии, говоря об ограничениях прав и свобод граждан, неоднократно использует выражение «законом или на основе закона». Так, например, в ч. 1 ст. 12 Основного Закона Германии говорится, что «занятие профессией может регулироваться законом или на основе закона». По этому поводу немецкий ученый К. Хессе отмечал, что «в первом случае законодатель сам предпринимает ограничение, не требующее для реализации еще исполнительного акта, во втором — он регулирует предпосылки, при которых органы исполнительной или судебной власти могут или должны реализовать ограничение» <3>. В приведенной же цитате автор к ограничениям прав граждан на основе закона относит лишь случаи принятия уполномоченными органами (их должностными лицами) самостоятельных решений об объеме и необходимости причинения таких ограничений (т. е. решений о применении мер государственного принуждения). Наличие такой возможности действий уполномоченных лиц на основе закона возражений не вызывает, однако представляется нам не единственной. ——————————— <3> Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М., 1981. С. 156.
Т. О. Москаленко отмечает, что «ограничения прав граждан должны применяться в рамках определенного механизма, под которым следует понимать определенную систему, определяющую порядок ограничения прав граждан. В данную систему в качестве структурных элементов автор включает: 1) основания ограничения прав граждан — фактические и правовые; 2) субъекты ограничений прав граждан; 3) объекты ограничения; 4) меры по ограничению прав граждан — непризнание прав, приостановление прав, лишение прав либо усложнение процедуры их реализации» <4>. Представляется, что определение механизма ограничения прав граждан, приведенное в данной цитате, автором необоснованно сужено и между этим механизмом и порядком применения этих ограничений автором поставлен знак равенства. Видимо, этим обусловливается то, что далее в качестве одного из общих признаков ограничений прав граждан автор отмечает, что «ограничения прав граждан определены в федеральных законах, а подзаконные нормативные правовые акты и индивидуальные акты применения норм права должны содержать лишь механизм их реализации» <5>. В этой цитате автор также отождествляет механизм ограничения прав граждан и порядок применения к гражданам этих ограничений. Но даже и в этом случае трудно согласиться с автором по поводу того, что индивидуальные акты применения норм права могут содержать порядок применения к гражданам ограничений их прав. Поскольку индивидуальные акты, как обоснованно отмечено самим автором, всегда являются лишь актами применения норм права. А вот регламентирование порядка применения к гражданам ограничений их прав подзаконными нормативными правовыми актами нам представляется в ряде случаев возможным. ——————————— <4> Москаленко Т. О. Конституционно-правовые основания ограничения прав и свобод человека и гражданина в целях обеспечения безопасности Российской Федерации: Автореф. дис. … к. ю.н. М., 2012. <5> Там же.
«Безусловно, включение в закон и ограничений права, и порядка осуществления этого ограничения можно рассматривать как идеальный вариант. Однако в таком случае при отсутствии законодательно прописанного порядка осуществления ограничений права ограничения, предусмотренные законом… не будут иметь юридической силы», — по нашему мнению, обоснованно отмечает В. П. Камышанский <6>. ——————————— <6> Камышанский В. П. Пределы и ограничения права собственности. Волгоград, 2000. С. 47.
Представляется, что правовая регламентация содержания и оснований применения мер административного принуждения в Российской Федерации должна являться исключительной компетенцией законодателя и, соответственно, содержаться только в федеральных законах. Такая категоричность не распространяется нами на правовую регламентацию порядка применения мер административного принуждения. По нашему мнению, правовая регламентация порядка применения мер административного принуждения может быть осуществлена как законом, так и подзаконными актами, но лишь строго на основе закона. Ряд действующих нормативно-правовых актов, имеющих силу закона и регламентирующих причинение правоограничений гражданам, прямо предусматривают возможность правовой регламентации органами исполнительной власти Российской Федерации порядка (или отдельных положений порядка) применения мер административного принуждения. Так, ч. 2 ст. 27.6 Кодекса РФ об административных правонарушениях содержит положение, согласно которому «условия содержания задержанных лиц, нормы питания и порядок медицинского обслуживания таких лиц определяются Правительством Российской Федерации». Вместе с тем условия содержания, нормы питания и порядок медицинского обслуживания лиц, подвергшихся административному задержанию, являются составной частью порядка применения такой меры административного принуждения, как административное задержание. Пункт второй ч. 2 ст. 27.15 Кодекса РФ об административных правонарушениях содержит положение, согласно которому привод осуществляется «органом внутренних дел (полицией) на основании определения указанного органа, иного органа, должностного лица, рассматривающих дело об административном правонарушении, в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти в области внутренних дел». В приведенном случае законодатель полностью делегировал свои полномочия по правовой регламентации порядка применения такой меры административного принуждения, как привод, Министерству внутренних дел Российской Федерации. Таким образом, представляется, что правовая регламентация содержания и оснований применения мер административного принуждения в Российской Федерации является исключительной компетенцией законодателя и, соответственно, может содержаться только в федеральных законах. На основании закона, путем делегирования законодателем своих полномочий конкретно указанным в законе федеральным органам исполнительной власти возможна лишь правовая регламентация порядка (или отдельных положений порядка) применения некоторых мер административного принуждения. Однако делегирование законодателем федеральным органам исполнительной власти своих полномочий по правовой регламентации порядка (или отдельных положений порядка) применения некоторых мер административного принуждения не является единственным правовым средством административно-правового ограничения прав граждан органами внутренних дел. Законодателем могут делегироваться федеральным органам исполнительной власти и полномочия в части нормативного определения порядка реализации ограничений, установленных законодателем и определяющих объем специального административно-правового статуса определенных групп граждан. Причем правовая регламентация порядка реализации этих ограничений федеральным органом исполнительной власти может быть не только внутриорганизационной (по отношению к федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему это регулирование), но и внешней направленности. Примерами делегирования законодателем своих полномочий федеральным органам исполнительной власти по правовой регламентации порядка реализации установленных в законе ограничений специального административно-правового статуса сотрудников этих органов могут выступать положения ряда статей Федерального закона «О полиции». Так, в соответствии с п. 1 ст. 27 Закона «О полиции» сотрудник полиции обязан проходить регулярные проверки знания Конституции Российской Федерации, законодательных и иных нормативных правовых актов в сфере внутренних дел. Правовое регулирование порядка прохождения такой проверки законодателем возлагается на федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел. В соответствии с п. 2 ст. 37 Закона «О полиции» «сотрудники полиции в случае необходимости могут привлекаться к выполнению служебных обязанностей сверх установленной продолжительности еженедельного служебного времени, а также в ночное время, в выходные и нерабочие праздничные дни». Правовое регулирование порядка такого привлечения законодателем также возлагается на федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел. В действующем законодательстве имеются и примеры делегирования законодателем своих полномочий федеральным органам исполнительной власти по правовой регламентации порядка реализации установленных в законе ограничений специального административно-правового статуса не только сотрудников этих органов, но и других, определенных законом групп граждан (полномочия федеральных органов исполнительной власти внешней направленности). Так, ч. 3 ст. 16 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» N 2487-1 от 11.03.1992 установлена обязанность частных охранников проходить периодическую проверку на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и (или) специальных средств. Полномочия по правовой регламентации содержания таких периодических проверок, порядка и сроков их проведения законодателем делегированы Министерству внутренних дел Российской Федерации. Часть 3 ст. 6 Федерального закона «О ведомственной охране» N 77-ФЗ от 14.04.1999 содержит положение о том, что «работники ведомственной охраны обязаны ежегодно проходить медицинские осмотры, а также периодические проверки на годность к действиям в условиях, связанных с применением физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия». Указанные осмотры и проверки также осуществляются в порядке, установленном Министерством здравоохранения Российской Федерации и Министерством внутренних дел Российской Федерации. Представляются недостаточно обоснованными существующие в действующем законодательстве примеры делегирования законодателем своих полномочий федеральным органам исполнительной власти по правовой регламентации порядка реализации установленных в законе ограничений специального административно-правового статуса не сотрудников этих органов, а других, определенных законом, групп граждан (полномочия федеральных органов исполнительной власти внешней направленности). В данном случае налицо правовое регулирование порядка ограничения прав граждан федеральным органом исполнительной власти, где сам этот орган выступает стороной соответствующих правоотношений. Получается, что в указанных случаях федеральный орган исполнительной власти осуществляет правовое регулирование своей же внешней деятельности в правоотношениях по ограничению прав граждан. Делегирование законодателем полномочий по правовому регулированию ограничения прав граждан каким-либо федеральным органом исполнительной власти самому этому органу исполнительной власти представляется недопустимым или, как вариант, возможным лишь в исключительных случаях высшему федеральному органу исполнительной власти — Правительству Российской Федерации. Принимая во внимание изложенное, в качестве первого средства административно-правового ограничения прав граждан органами внутренних дел выступает возможность правовой регламентации порядка (или отдельных положений порядка) применения некоторых мер административного принуждения, осуществляемая на основании закона и возникшая путем делегирования законодателем своих полномочий федеральному органу исполнительной власти в области внутренних дел. В качестве второго средства административно-правового ограничения прав граждан органами внутренних дел выступает возможность правовой регламентации порядка реализации установленных в законе ограничений специального административно-правового статуса сотрудников органов внутренних дел, возникшая путем делегирования законодателем своих полномочий федеральному органу исполнительной власти в области внутренних дел. В качестве третьего средства административно-правового ограничения прав граждан органами внутренних дел выступает возможность применения сотрудниками органов внутренних дел мер административного принуждения. Делегирование законодателем своих полномочий федеральным органам исполнительной власти в области внутренних дел по правовой регламентации порядка реализации установленных в законе ограничений специального административно-правового статуса не сотрудников этих органов, а других, определенных законом групп граждан (полномочия федеральных органов исполнительной власти внешней направленности) представляется недопустимым.
