(Стахов А. И.) («Административное право и процесс», 2012, N 7)
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ РЕЖИМ В РОССИИ: ПОНЯТИЕ, СУЩНОСТЬ, КЛАССИФИКАЦИЯ
А. И. СТАХОВ
Стахов Александр Иванович, профессор кафедры административного и финансового права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации, доктор юридических наук.
С позиции информационного подхода дается определение административно-правового режима, раскрывается его сущность и проводится классификация.
Ключевые слова: административно-правовой режим, административно-правовое регулирование, частные и публичные законные интересы, административно-правовые условия и требования, административно-правовые цели, задачи, методы.
Administrative-law regime in Russia: concept, essence, classification A. I. Stakhov
The author gives definition of administrative-law regime from informational approach viewpoint, reveals essence thereof and makes classification.
Key words: administrative-law regime, administrative-law regulation, private and public legitimate interests, administrative-law conditions and requirements, administrative-law purposes, tasks methods.
Исходя из сравнительного анализа существующих в юридической науке подходов к пониманию правового режима, наиболее убедительным представляется информационный подход <1>. ——————————— <1> См., напр.: Алексеев С. С. Теория права. М., 1994. С. 171; Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: Учебник для вузов. М., 2002. С. 4224; Исаков В. Б. Правовые режимы и их совершенствование // XXVI съезд КПСС и развитие теории права. Свердловск, 1982. С. 34 — 39. Морозова Л. А. Конституционное регулирование в СССР. М., 1985. С. 123 и др.
С позиции информационного подхода административно-правовой режим можно рассматривать в качестве комплексной категории, раскрывающей информационно-психологическое содержание современного административно-правового регулирования в Российской Федерации, и предложить следующее исходное определение. Административно-правовой режим — это закрепляемый в административно-правовых нормах комплекс мер информационно-психологического воздействия на поведение физических и юридических лиц, органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц, определяющий порядок обеспечения интеграции (согласованности и взаимосвязи) частных и публичных законных интересов, а также порядок обеспечения защищенности (охраны и защиты) указанных интересов от административных правонарушений, а также правонарушений, официально не признаваемых в качестве административных, но влекущих возникновение специфических административных правоотношений (налоговых, бюджетных, банковских и др. правонарушений), неправомерных и (или) необоснованных административно-правовых действий и решений органов публичной власти и их должностных лиц, вредоносных ситуаций (казусов) техногенного, природного и иного характера, складывающихся с участием субъектов административного права и влекущих административно-правовые последствия (далее — административно-правовые казусы). Под публичными законными интересами в предложенном определении административно-правового режима понимаются права и законные интересы органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц, которые предусмотрены в нормах федерального законодательства и нормах законодательства субъектов РФ и реализуются в сфере административно-правового регулирования. Под частными законными интересами понимаются закрепленные в нормах федерального законодательства и законодательства субъектов РФ права и законные интересы физических лиц, коммерческих и некоммерческих организаций, которые реализуются под контролем органов публичной власти и их должностных лиц в сфере административно-правового регулирования. К мерам информационно-психологического воздействия, составляющим содержание административно-правового режима, следует отнести закрепленные в нормах федерального законодательства и законодательства субъектов РФ: 1) административно-правовые условия (установления) и требования (ограничения, запреты и дозволения), которые определяют правомерное поведение физических лиц и организаций по обеспечению интеграции (согласованности и взаимосвязи) принадлежащих им прав и законных интересов с правами и законными правами и интересами органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц в сфере административно-правового регулирования, а также правомерное поведение физических лиц и организаций в указанной сфере по обеспечению защищенности (охраны и защиты) указанных прав и законных интересов от административных и иных влекущих административно-правовые последствия правонарушений, неправомерных и (или) необоснованных административно-правовых действий и решений органов публичной власти и их должностных лиц, административно-правовых казусов техногенного, природного и иного характера, в том числе техногенных аварий, пожаров, дорожно-транспортных происшествий и др.; 2) административно-правовые цели, задачи, функции и методы деятельности органов публичной власти по обеспечению интеграции (согласованности и взаимосвязи) принадлежащих им прав и законных интересов с правами и законными интересами физических лиц и организаций, иных органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также по обеспечению защищенности (охраны и защиты) указанных прав и законных интересов от административных и дисциплинарных правонарушений, административно-правовых казусов техногенного, природного и иного характера, неправомерных и (или) необоснованных административно-правовых действий и решений органов публичной власти и их должностных лиц. Выделяемые общеобязательные условия и требования логично подразделить на две специальные категории: 1) условия административно-правового режима — формально зафиксированные установления, предоставляющие физическим лицам и организациям возможность осуществлять определенную правомерную деятельность или совершать отдельные правомерные действия под контролем государства по обеспечению интеграции и защищенности частных и публичных законных интересов в сфере административно-правового регулирования. Например, к условиям административно-правового режима следует отнести: лицензионные, сертификационные, регистрационные, условия государственной аккредитации; 2) требования административно-правового режима — формально зафиксированные ограничения, запреты и дозволения, определяющие содержание, последовательность и характер осуществляемых под контролем государства действий (бездействия) физических лиц и организаций по обеспечению интеграции и защищенности частных и публичных законных интересов в сфере административно-правового регулирования. Например, к требованиям административно-правового режима относятся: «санитарно-эпидемиологические требования обеспечения безопасности среды обитания для здоровья человека» <2>, «требования в области охраны окружающей среды (природоохранные требования)» <3>, «требования охраны атмосферного воздуха» <4>, «требования к безопасному обращению с пестицидами и агрохимикатами» <5>, «требования промышленной безопасности» <6>, «требования к обеспечению безопасности гидротехнических сооружений» <7>, «требования пожарной безопасности» <8>, «требования по обеспечению безопасности дорожного движения» <9>, «требования к качеству и безопасности пищевых продуктов» <10>, «государственные нормативные требования охраны труда» <11> и др. ——————————— <2> Глава III ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650 (с посл. изм. и дополн.). <3> Ст. 1 ФЗ «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133 (с посл. изм. и дополн.). <4> Ст. 16 ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» // СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2222 (с посл. изм. и дополн.). <5> Глава IV ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» // СЗ РФ. 1997. N 29. Ст. 3510. <6> Ст. 2 ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3588 (с посл. изм. и дополн.). <7> Ст. 8 ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3589 (с посл. изм. и дополн.). <8> ФЗ «О пожарной безопасности» // СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3649. <9> Ст. 11, 12, 15, 16, 18, 20 ФЗ «О безопасности дорожного движения» // СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4873 (с посл. изм. и дополн.). <10> Ст. 9 ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» // СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 150 (с посл. изм. и дополн.). <11> Ст. 3 ФЗ «Об основах охраны труда в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. N 29. Ст. 3702 (с посл. изм. и дополн.).
Выделяемые условия и требования административно-правового режима в совокупности определяют модель, эталон административно-правового поведения физических лиц и организаций по соблюдению, исполнению и использованию разнообразных норм федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, связанных с обеспечением интеграции и защищенности частных и публичных законных интересов в сфере административно-правового регулирования. В том числе, например, модель поведения студента в вузе по соблюдению, исполнению и использованию норм федерального законодательства об образовании; модель поведения участников дорожного движения по соблюдению, исполнению и использованию правил дорожного движения; модель поведения пассажира железнодорожного транспорта по соблюдению, исполнению и использованию норм таможенного законодательства и др. Административно-правовые цели, задачи, функции и методы деятельности органов публичной власти в совокупности определяют модель административно-правового поведения данных органов, их структурных подразделений и должностных лиц, направленного на обеспечение исполнения и соблюдения физическими лицами и организациями, а также иными органами публичной власти и их должностными лицами норм федерального законодательства и законодательства субъектов РФ в сфере административно-правового регулирования. Обобщая изложенное, административно-правовой режим можно определить как комплекс закрепленных в административно-правовых нормах установлений, запретов, ограничений и дозволений (условий и требований административно-правового режима), адресованных физическим лицам и организациям, а также административно-правовых целей, задач, функций и методов деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц, направленных на обеспечение интеграции (согласованности и взаимосвязи) прав и законных интересов физических лиц и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц (частных и публичных законных интересов) в сфере административно-правового регулирования, а также обеспечение защищенности (охраны и защиты) указанных прав и законных интересов от административных правонарушений, иных влекущих административно-правовые последствия правонарушений, неправомерных и (или) необоснованных административно-правовых действий и решений органов публичной власти и их должностных лиц, административно-правовых казусов техногенного, природного и иного характера. Основываясь на предложенном определении и используя специальные критерии, можно выделить разнообразные виды административно-правовых режимов, раскрывающие особенности содержания современного механизма административно-правового регулирования в Российской Федерации. В частности, в зависимости от целевой направленности логично говорить о существовании в России административно-распорядительного и административно-охранительного режимов. Например, к административно-распорядительным режимам следует отнести: режим управления государственным имуществом, режим организации предоставления публичных (государственных и муниципальных) услуг, в частности, режим предоставления образовательных услуг, режим предоставления медицинских услуг и др. Административно-охранительными режимами являются: таможенный режим, пограничный режим, режим охраны окружающей среды, режим охраны труда, режим безопасности дорожного движения, противопожарный режим и т. д. В зависимости от масштаба действия можно говорить о таких видах административно-правового режима, как федеральный, региональный, муниципальный, локальный. Например, федеральными административно-правовыми режимами являются: военный режим и пограничный режим. Региональными являются административно-правовые режимы, установленные: в субъекте РФ, административном округе, закрытом административно-территориальном образовании. Муниципальными являются административно-правовые режимы, установленные в городском округе, муниципальном районе, районе города федерального значения. Локальными следует считать административно-правовые режимы, установленные в коммерческой или некоммерческой организации, государственном органе, органе местного самоуправления. В зависимости от времени действия логично выделить постоянные и временные административно-правовые режимы. Например, к временным административно-правовым режимам следует отнести чрезвычайный режим, действие условий и требований которых ограничены во времени в связи с введением чрезвычайного положения, возникновением разнообразных чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера. Как правило, административно-правовые режимы являются постоянными. Например, к постоянным относятся административно-правовые режимы безопасности дорожного движения, природопользования, охраны окружающей среды, обороны и т. п. В зависимости от особенностей содержания сферы регулируемых общественных отношений административно-правовые режимы можно подразделить по отраслевому признаку. Например, можно выделить такие отраслевые виды административно-правовых режимов, как административно-правовой режим в сфере внутренних дел, административно-правовой режим в сфере юстиции, административно-правовой режим в сфере образования и науки и др. В зависимости от особенностей содержания административно-правовых целей, задач, функций и методов деятельности органов публичной власти можно составить ряд функциональных административно-правовых режимов, в том числе разрешительный режим, регистрационный режим, режим по разрешению административно-правовых споров, режим производства по делам об административных правонарушениях, административно-казуальные режимы и др. В зависимости от особенностей содержания административно-охраняемых частных и публичных законных можно составить ряд административно-охранительных режимов безопасности, в том числе: административно-правовой режим личной безопасности, административно-правовой режим общественной безопасности, административно-правовой режим государственной безопасности, административно-правовой режим национальной безопасности, административно-правовой режим экологической безопасности, административно-правовой режим охраны труда, административно-правовой режим промышленной безопасности, административно-правовой режим безопасности лекарственных средств, административно-правовой режим пожарной безопасности.
