(Мельников В. А.) («Административное право и процесс», 2011, N 9)
ПРОБЛЕМЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ПРАВОВЫХ СРЕДСТВ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОГО СПОСОБА АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО ОГРАНИЧЕНИЯ ПРАВ ГРАЖДАН
В. А. МЕЛЬНИКОВ
Мельников Валерий Анатольевич, докторант Академии управления МВД России, кандидат юридических наук, доцент.
В статье исследуется понятие правовых средств правоприменительного способа административно-правового ограничения прав граждан. На основании проведенных исследований автором обосновывается его определение.
Ключевые слова: правоприменительный способ, ограничение прав граждан, административно-правовой механизм, средство ограничения прав граждан.
Problems of defining legal means of the law-enforcement method of administrative-legal limitation of citizens’ rights V. A. Melnikov
The article studies the term of legal means of the law-enforcement method of administrative-legal limitation of citizens’ rights. The author lays a foundation for the definition on the basis of the research made.
Key words: Limitation of citizens’ rights, administrative-legal mechanism of limitation of citizens’ rights, means of citizens’ rights limitation.
В русском языке «средство» некоторыми авторами определяется как «прием, мера, способ действий для достижения чего-нибудь» <1>. Таким образом, средство ими отождествляется со способом. Используются в качестве синонимов некоторыми авторами понятия «правовые способы» и «правовые средства» и в юридической литературе. ——————————— <1> Скворцов Л. И. Большой толковый словарь правильной русской речи: 8000 слов и выражений. М., 2009. С. 806.
В другом своем значении под средством понимается нечто отличное от способа, как «действие или система действий, применяемые при исполнении какой-нибудь работы, при осуществлении чего-нибудь» <2>, либо «орудия, необходимые для осуществления какой-либо деятельности» <3>. ——————————— <2> Ожегов С. И. Словарь. М., 1972. С. 699. <3> Скворцов Л. И. Большой толковый словарь… С. 806.
Под способом ограничения прав граждан в соответствующем административно-правовом механизме мы понимаем последовательность действий и состояний, необходимых для достижения цели, в процессе государственно-управленческой деятельности уполномоченных на то субъектов и внешнее выражение (форму) самой этой деятельности. Здесь уместно вспомнить, что «этимологически термин «средство» происходит от слов «средний», «серединный». Средство — связующее среднее звено между субъектом и объектом деятельности, между идеальной, мысленной моделью и материальным результатом» <4>. В нашем случае правовые средства являются серединным звеном между специально уполномоченным субъектом государственного управления и целью его деятельности, достигаемой административно-правовым ограничением прав граждан. Но и способ также необходим субъекту управления для достижения стоящей перед ним цели. Представляется, что под средствами в нашем случае следует понимать совокупность действий субъекта управления, а под способами — совокупность последовательностей этих действий, объединенных в подвиды. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник Н. И. Матузова, А. В.Малько «Теория государства и права» включен в информационный банк согласно публикации — Юристъ, 2004. —————————————————————— <4> Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права: Учебник. М., 2002. С. 466.
В этом смысле следует согласиться с мнением тех ученых, которые считают, что «если правовые средства отвечают на вопрос — чем регулируется поведение людей, то способы и типы правового регулирования отвечают на вопрос — как осуществляется правовое воздействие» <5>. ——————————— <5> Ожегов С. И. Словарь. С. 78.
Совокупность определенных приемов и мер по ограничению прав граждан и будет являться теми средствами, которые необходимы уполномоченному субъекту для осуществления своей деятельности по ограничению прав граждан. Под ограничением прав граждан в государственном управлении нами понимается установление законодателем административно-правового статуса граждан путем определения пределов (границ) реализации гражданином своих прав и свобод в сфере государственного управления в целях обеспечения надлежащего баланса интересов гражданина и общества (первый, правоустановительный уровень); а также правомерные изъятия из правомочий, входящих в объем административно-правового статуса граждан, путем издания уполномоченным на то должностным лицом (органом) индивидуального правового акта управления, лишающего гражданина права, вообще, или частично (во времени или по объему), либо правомерное возложение на гражданина таким актом дополнительных юридических обязанностей в сфере государственного управления (по отношению к уже имеющимся у него обязанностям, установленным нормативно-правовыми актами), либо путем непосредственного применения к гражданину мер административного принуждения физического характера (второй, правоприменительный уровень). На втором, правоприменительном уровне под средствами ограничения прав граждан необходимо понимать совокупность определенных приемов и мер, необходимых для осуществления правомерных изъятий из правомочий, входящих в объем административно-правового статуса граждан, путем издания уполномоченным на то должностным лицом (органом) индивидуального правового акта управления, лишающего гражданина права, вообще или частично (во времени или по объему), либо правомерное возложение на гражданина таким актом дополнительных юридических обязанностей в сфере государственного управления (по отношению к уже имеющимся у него обязанностям, установленным нормативно-правовыми актами), либо путем непосредственного применения к гражданину мер административного принуждения физического характера. Характеризуя средства, используемые для осуществления ограничения прав граждан, необходимо определить их признаки. По мнению И. Д. Ягофаровой, средства, используемые для осуществления ограничения прав и свобод человека, можно разделить на правовые и неправовые. «Во-первых, под неправовыми, т. е. находящимися во внеправовом поле, средствами можно понимать силовые, в том числе, например, террористические, способы ограничения прав и свобод. В качестве иллюстрации можно привести массовые случаи незаконного ареста и удержания в следственных изоляторах в течение трех суток лиц кавказской национальности в Москве после взрывов в сентябре 1999 г., что вызвало большой общественный резонанс. Во-вторых, неправовые средства могут иметь правовую форму, однако цель, ради которой они используются, как и их конкретное содержание, оказываются фактически неправовыми, хотя и прикрытыми политически выверенными словами-лозунгами. Примером тому могут послужить распоряжение мэра Москвы N 1007-РМ от 13 сентября 1999 г. и Постановление правительства г. Москвы N 875 от 21 сентября 1999 г. о правилах регистрации в Московском регионе» <6>. ——————————— <6> Ягофарова И. Д. Основные характеристики ограничения прав и свобод человека: теоретико-правовой аспект // Академический юридический журнал. 2002. N 4 // URL: http:// www. i-u. ru/ biblio/ archive/ yagofarova_prava/.
Нам представляется более точной позиция В. А. Четвернина по рассматриваемой проблеме. Он считает, что «правовой способ социальной регуляции заключается в том, что общеобязательные нормы регулируют отношения в некоем сообществе по принципу формального равенства, равного обращения с разными. Устанавливают то, что называется в юриспруденции субъективными правами и юридическими обязанностями, по принципу формального равенства, равенства в свободе». При этом, по мнению В. А. Четвернина, «свобода не может существовать в неправовой и в негосударственной форме, свобода в обществе предполагает, что все свободные — свободны в равной мере, а их отношения, отношения свободных, регулируются общеобязательными нормами. Эти общеобязательные нормы называются правом, и есть публично-властные, или официально-властные институты, которые эти нормы формулируют, выражают, обеспечивают своей принудительной силой, и только таким образом и возможна свобода». Еще более очевидны, по нашему мнению, приведенные аргументы не только в отношении самой свободы, но и в отношении возможностей ее ограничения и ограничения прав граждан. Законы же, считает В. А. Четвернин, «могут быть как правовыми, так и неправовыми, какими-то другими, могут быть противоправными, правонарушающими. Это давно известно, с тех пор, как появилась естественно-правовая мысль, такой вопрос стал ставиться, что закон, т. е. человечески установленное право, может быть не соответствующим естественному праву, а значит, по существу, противоправным» <7>. ——————————— <7> Четвернин В. А. Либертарно-юридическая концепция права // Стенограмма 9-го семинара «Экономика. Теория. История. Хозяйство и право» (15 декабря 2005 г.) // URL: http:// www. sapov. ru/ seminar/ stenogramma_09.htm.
Исходя из сказанного, представляется, что средства, используемые для осуществления ограничения прав граждан, могут быть лишь правовыми. Применение так называемых неправовых средств ограничения прав граждан будет являться не чем иным, как нарушением этих прав. К ним и следует отнести приведенные И. Д. Ягофаровой массовые случаи незаконного ареста и удержания в следственных изоляторах лиц кавказской национальности и факты издания противоправных, правонарушающих нормативно-правовых актов, ограничивающих права граждан сверх допустимой меры. Таким образом, в этом смысле можно вести речь лишь о правовой или неправовой форме нарушения прав граждан, но не о правовой или неправовой форме их ограничения. По мнению С. С. Алексеева, правовые средства представляют собой «институциональные явления правовой действительности, воплощающие регулятивную силу права, его энергию, которым принадлежит роль ее активных центров» <8>. Он также считает, что правовые средства «могут быть суммированы в виде своего рода троицы — тоже, так сказать, первичной значимости. Это: ——————————— <8> Алексеев С. С. Правовые средства: постановка проблемы, понятие, классификации // Советское государство и право. 1987. N 6. С. 15.
— запрещения, т. е. обязывания к воздержанию от совершения действий определенного рода; — позитивные обязывания, т. е. возложение обязанности к определенным положительным действиям — передаче имущества, совершения известных работ и т. д.; — дозволения, т. е. предоставление гарантированного простора для собственного, по своему усмотрению, поведения данного субъекта» <9>. ——————————— <9> Алексеев С. С. Право на пороге нового тысячелетия: Некоторые тенденции мирового правового развития — надежда и драма современной эпохи. М., 2000. С. 32.
«Существующая в юридической литературе точка зрения на правовые средства как сугубо субстанциональные феномены (С. С. Алексеев, В. А. Сапун и др.), на наш взгляд, отражает только часть истины», — на наш взгляд, обоснованно указывают Н. И. Матузов и А. В. Малько. «Ведь результат невозможно получить только посредством субстанциональных явлений, которые автоматически не приводят к нужному эффекту. Требуются еще и деяния, усилия, активность, связанные с использованием предоставленных в законодательстве инструментов. Средства-установления и средства-деяния создают вместе необходимый и самодостаточный для достижения конкретной цели информационно-энергетический комплекс ресурсов» <10>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник Н. И. Матузова, А. В.Малько «Теория государства и права» включен в информационный банк согласно публикации — Юристъ, 2004. —————————————————————— <10> Матузов Н. И., Малько А. В. Указ. соч. С. 467 — 468.
Определение средств-установлений, данное Н. И. Матузовым и А. В. Малько, принципиального отличия от приведенного определения С. С. Алексеева не имеет. Считая средства-установления «фрагментами идеального», своего рода инструментами, авторы относят к ним субъективные права, обязанности, льготы, запреты, поощрения, наказания и т. д. В свою очередь, средства-деяния авторы относят к фрагментам реального, своего рода технологии, направленной на использование инструментов. Это, прежде всего, акты реализации прав и обязанностей <11>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник Н. И. Матузова, А. В.Малько «Теория государства и права» включен в информационный банк согласно публикации — Юристъ, 2004. —————————————————————— <11> Там же. С. 466.
Схожее по смыслу определение средствам-деяниям дает и Б. И. Пугинский. По его мнению, «под операциональными правореализующими правовыми средствами понимаются комплексы юридически значимых деяний (как правило, действий), совершаемых субъектами правореализующей деятельности с дозволенной степенью усмотрения и служащих достижению их социально значимых целей (интересов), не противоречащих законодательству и интересам общества» <12>. ——————————— <12> Пугинский Б. И. Гражданско-правовые средства в хозяйственных отношениях. М., 1984. С. 86 — 87.
Таким образом, под правовыми средствами-установлениями авторами понимается совокупность трех методов правового регулирования, выраженных в нормах права. Под средствами-действиями — совокупность действий по осуществлению иной «правореализующей» деятельности. Правовые средства ограничения прав граждан являются специфичной частью правовых средств вообще. Им присущи признаки, определяющие специфику «ограничительного» вида государственной деятельности. «Но простое юридическое воздействие всей системы юридических средств на общественные отношения не является самоцелью. В юридической науке под правовым регулированием принято понимать воздействие всей системы юридических средств на общественные отношения в целях достижения определенных результатов» <13>, — на наш взгляд, абсолютно обоснованно отмечают ученые — теоретики государства и права. ——————————— <13> Алексеев С. С. Общая теория права: В 2 т. М., 1981. Т. 1. С. 76.
Именно поэтому в определение правовых средств ограничения прав граждан необходимо включить и основную, в конечном итоге главную цель правоограничения — обеспечение надлежащего баланса интересов гражданина и общества. Суть правовых средств-деяний как, прежде всего, актов реализации прав и обязанностей субъектов права определяет и их понятие. Реализация правоприменительного уровня административно-правового механизма ограничения прав граждан возможна лишь путем издания уполномоченным на то должностным лицом (органом) индивидуального правового акта управления. Такие правовые акты управления могут иметь как форму акта-документа, так и форму акта-действия. Акт-действие, очевидно, относится к правовым средствам-деяниям. Определяющим к отнесению актов-документов к правовым средствам-деяниям будет являться именно их индивидуальный (а не правоустановительный, нормативно-правовой) характер. Соответственно, все индивидуальные правовые акты управления (и акты-документы, и акты-действия) следует относить к правовым средствам-деяниям. Для правильного определения правовых средств-деяний как формы реализации административно-правового механизма ограничения прав граждан в нем должны быть отражены характер, виды и цель названных правовых средств. Таким образом, правовые средства правоприменительного способа ограничения прав граждан в соответствующем административно-правовом механизме есть совокупность средств-деяний в форме изданного уполномоченным на то должностным лицом (органом) индивидуального правового акта управления, лишающего гражданина права, вообще или частично (во времени или по объему), либо правомерное возложение на гражданина таким актом дополнительных юридических обязанностей в сфере государственного управления (по отношению к уже имеющимся у него обязанностям, установленным нормативно-правовыми актами), либо путем непосредственного применения к гражданину мер административного принуждения физического характера с целью обеспечения надлежащего баланса интересов гражданина и общества.
