(Мельников В. А.) («Административное право и процесс», 2011, N 3)
ОБЩЕСТВЕННЫЕ ОБЪЕДИНЕНИЯ КАК СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО МЕХАНИЗМА ОГРАНИЧЕНИЯ ПРАВ ГРАЖДАН. МИФ ИЛИ РЕАЛЬНОСТЬ?
В. А. МЕЛЬНИКОВ
Мельников Валерий Анатольевич, докторант Академии управления МВД России, кандидат юридических наук, доцент.
В статье рассматриваются полномочия общественных объединений, проводится анализ таких полномочий. На основе проведенных исследований обосновывается вывод о невозможности отнесения общественных объединений к субъектам административно-правового механизма ограничения прав граждан.
Ключевые слова: общественные объединения, государственное управление, ограничение прав граждан, административно-правовой механизм ограничения прав граждан.
Public associations as subjects of administrative-law mechanisms of limitation of rights of citizens. Myth or reality? V. A. Mel’nikov
The article considers the powers of public associations, analyses such powers. On the basis of research the author substantiates a conclusion on impossibility of referring public associations to the subjects of administrative-law mechanism of limitation of rights of citizens.
Key words: public associations, state government, limitation of rights of citizens, administrative-law mechanism of limitation of rights of citizens.
Административно-правовой механизм ограничения прав граждан нами определяется как совокупность правовых (юридических) средств, при помощи которых уполномоченными субъектами устанавливаются пределы (границы) реализации гражданином своих прав и свобод в сфере государственного управления в форме определения его административно-правового статуса; а также правовых (юридических) средств, при помощи которых в процессе исполнительно-распорядительной деятельности уполномоченных на то субъектов обеспечивается изъятие из правового статуса граждан в сторону сужения объема любых прав и свобод, которые могут быть ограничены в соответствии с нормами права, в целях обеспечения надлежащего баланса интересов гражданина и общества. Говоря об ограничении государством прав граждан в соответствующем административно-правовом механизме, представляется очевидным, что от его имени могут выступать органы государственной власти. В большинстве случаев это действительно так. Но определять субъектов ограничения прав граждан только через органы государственной власти было бы неправильным. Некоторые государственно-властные полномочия по ограничению прав граждан могут быть делегированы государством органам местного самоуправления. Вопрос о возможности или существовании наделения такими полномочиями граждан в юридической литературе остается дискуссионным. Актуальными представляются исследования общественных объединений граждан как возможных субъектов ограничения прав граждан в соответствующем административно-правовом механизме, для чего необходимо исследовать их правовой статус. Статья 27 Федерального закона N 82-ФЗ от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях» говорит о том, что «для осуществления уставных целей общественное объединение, являющееся юридическим лицом, имеет право: осуществлять в полном объеме полномочия, предусмотренные законами об общественных объединениях… осуществлять иные полномочия в случаях прямого указания на эти полномочия в федеральных законах об отдельных видах общественных объединений». Таким образом, Законом «Об общественных объединениях» предусмотрена возможность делегирования им иных полномочий, не предусмотренных данным Законом. При этом не исключается властный характер таких полномочий. В любом случае законодатель определяет возможность наделения общественных объединений такими полномочиями лишь федеральным законом. И такие действующие федеральные законы существуют. Так, ст. 45 Закона РФ от 07.02.1992 N 2300-1 «О защите прав потребителей» наделяет общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы) для осуществления своих уставных целей определенными властными полномочиями. Например, «проверять соблюдение прав потребителей и правил торгового, бытового и иных видов обслуживания потребителей, составлять акты о выявленных нарушениях прав потребителей и направлять указанные акты для рассмотрения в уполномоченные органы государственной власти». Однако реализация названных властных полномочий не предусматривает возможности ограничения при этом прав граждан. Не предусматривают такой возможности и другие властные полномочия общественных объединений потребителей (их ассоциаций, союзов), которыми они наделены Законом «О защите прав потребителей». Статья 11 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» предоставляет ряд властных полномочий профсоюзам, их объединениям (ассоциациям), первичным профсоюзным организациям и их органам на представительство и защиту социально-трудовых прав и интересов работников по вопросам индивидуальных трудовых и связанных с трудом отношений. Однако анализ этих властных полномочий (да и сам их характер) позволяет утверждать об отсутствии у профессиональных союзов властных полномочий по ограничению прав граждан. Сложнее обстоит дело с законодательством, наделяющим общественные объединения властными полномочиями по охране общественного порядка. «За последние годы были утрачены многие позитивные формы и методы деятельности, прежде всего связанные с привлечением широких слоев общественности к охране правопорядка» — отмечалось 1 апреля 2003 г. в Докладе Госсовета РФ: Местное самоуправление в России: современное состояние и перспективы развития <1>. ——————————— <1> Интернет-ресурс: http:// www. egd. ru/ index. php? menu_id= 3186&show;_id=10718.
На федеральном уровне в постреволюционный период развития нашего государства впервые участие граждан и их объединений в охране общественного порядка нормативно было закреплено Постановлением ЦК КПСС и Совмина СССР от 2 марта 1959 г. N 218 «Об участии трудящихся в охране общественного порядка». Этим Постановлением было утверждено Примерное положение о добровольных народных дружинах. В 1974 г. вышел Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об основных обязанностях и правах ДНД по охране общественного порядка», действовавший в течение последующих 20 лет. Некоторое время на федеральном уровне отношения по участию граждан и их объединений в охране общественного порядка нормативно урегулированы не были, пока 27 января 1999 г. не был принят Государственной Думой, а 18 февраля 1999 г. и одобрен Советом Федерации Федеральный закон «Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка». Названный Закон предусматривал возможность граждан участвовать в охране общественного порядка как в форме индивидуального участия (ст. 6 Закона), так и в форме участия в объединениях граждан по содействию правоохранительным органам в обеспечении правопорядка, в том числе членство в народных дружинах (ст. 8, 9 Закона). Однако названный Закон в силу так и не вступил, поскольку не был подписан Президентом. В настоящее время до принятия федерального законодательства об участии граждан в охране правопорядка эти отношения регулируются в ряде субъектов Российской Федерации собственными законами <2>. Причем наделение властными полномочиями всевозможных дружин (как разновидностей общественных объединений граждан) противоречит ранее приведенным нами положениям ст. 27 Федерального закона «Об общественных объединениях», которая позволяет общественным объединениям осуществлять иные полномочия только в случаях прямого указания на эти полномочия в федеральных законах об отдельных видах общественных объединений. ——————————— <2> См., напр.: Закон г. Москвы от 26.06.2002 N 36 «О Московской городской народной дружине»; Закон Приморского края от 09.08.2004 N 138-КЗ «Об участии населения в охране общественного порядка на территории Приморского края»; Закон Тверской области от 12.10.2008 N 123-ЗО «О народных дружинах в Тверской области» и т. д.
Законы субъектов Российской Федерации наделяют общественные объединения по охране общественного порядка рядом властных полномочий, примерно одинаковых по объему. Однако анализ этих полномочий позволяет утверждать об отсутствии у членов таких общественных объединений полномочий по ограничению прав граждан. Так, право дружинника требовать от граждан соблюдения общественного порядка и прекращения правонарушений не ограничивает права гражданина, поскольку не возлагает на гражданина никакой дополнительной юридической обязанности и уж тем более не лишает и не ограничивает никакое из имеющихся у граждан прав. В силу неточности формулировки п. «д» ст. 10 Закона г. Москвы от 26.06.2002 N 36 «О Московской городской народной дружине» не представляется возможным определить, наделяет ли закон дружинников властными полномочиями по ограничению прав граждан. Названный пункт ст. 10 Закона предоставляет дружинникам право «участвовать по решению уполномоченных органов государственной власти (должностных лиц) в оцеплении (блокировании) участков местности, осуществлении пропускного режима при действиях по охране общественного порядка в условиях чрезвычайных ситуаций, ликвидации последствий стихийных бедствий, аварий и катастроф, проведении карантинных мероприятий, проведении массовых мероприятий». Однако форма такого участия не указана. Возможна ли форма участия дружинников в оцеплении (блокировании) участков местности путем непосредственного участия в «цепочке» оцепления? Такая форма подразумевает предъявление законных требований к гражданам о невозможности их проникновения на оцепленный (блокированный) участок местности. А это требование, в свою очередь, ограничивает право граждан на свободу передвижения. Все же представляется, что такие полномочия дружинников в законе должны быть прописаны отдельно. Сложнее обстоит дело с полномочиями дружинника на использование различных транспортных средств (в том числе и граждан) для транспортировки в лечебные учреждения граждан, пострадавших от несчастных случаев или преступлений и нуждающихся в связи с этим в срочной медицинской помощи. По действующему Уголовному кодексу установлена ответственность за заведомое оставление без помощи лица, находящегося в опасном для жизни или здоровья состоянии и лишенного возможности принять меры к самосохранению по малолетству, старости, болезни или вследствие своей беспомощности, только в отношении лиц, которые либо обязаны иметь заботу о нуждающемся в такой помощи, либо которые сами поставили нуждающегося в помощи в опасное для жизни или здоровья состояние. Действующий УК РФ от 1996 г. в ст. 125 (оставление в опасности) копирует часть вторую ст. 127 УК РСФСР от 1960 г., а часть первая той же самой статьи в новый Кодекс включена не была (обоснованность такого шага представляется спорной). В части первой ст. 127 УК РСФСР устанавливалась ответственность за неоказание помощи лицу, находящемуся в опасном для жизни состоянии и нуждающемуся в безотлагательной помощи, которая могла быть оказана без ущерба третьим лицам. Субъектом ответственности по ч. 1 ст. 127 УК РСФСР являлся любой гражданин, который имел возможность оказать нуждающемуся помощь. Следовательно, в советские времена подобные полномочия дружинников не ограничивали прав собственников этих транспортных средств путем возложения дополнительной юридической обязанности. У каждого владельца транспортного средства имелась обязанность не оставлять в опасности других лиц. За невыполнение этой обязанности была предусмотрена уголовная ответственность. Представляется, что полномочие дружинника на использование различных транспортных средств (в том числе и граждан) для транспортировки в лечебные учреждения граждан было перенесено из советских нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность дружин. Факт такого переноса оценить положительно трудно, а наделение дружинников рассматриваемым полномочием все же представляется ошибочным из-за недоработки законодателя. Подавляющее большинство иных полномочий дружинника сформулированы в форме «оказывать содействие сотрудникам правоохранительных органов в…». Такая формулировка не предполагает властности таких полномочий, поскольку эти полномочия не имеют никакого самостоятельного значения. Даже положение п. 3 ст. 11 Закона г. Москвы от 26.06.2002 N 36 «О Московской городской народной дружине» о том, что «лицо, полагающее, что действия народного дружинника привели к неправомерному ограничению его прав и свобод, вправе обжаловать эти действия в соответствующий орган исполнительной власти, штаб народной дружины или в суд», ничего не меняет. Признание законом возможности наличия действий народного дружинника, приведших к неправомерному ограничению прав и свобод гражданина, не является признанием законодателя возможности существования и правомерного ограничения прав и свобод граждан действиями народного дружинника. Возможно неправомерное ограничение прав и свобод граждан действиями народного дружинника при превышении им своих полномочий (т. е. выход за границы, определяющие его объем). В развитие положений упомянутого доклада Госсовета РФ рядом депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации был внесен проект N 146414-5 Федерального закона «Об участии граждан в охране общественного порядка». Законопроектом предполагалось, что он вступит в силу с 1 июля 2009 г. Однако данный законопроект, как и законопроект 1999 г., встретил те же трудности при его принятии. В ст. 18 Законопроекта говорится о том, что «нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, принятыми в пределах их полномочий, могут быть предусмотрены иные права народных дружинников, не затрагивающие права и свободы граждан, гарантированные Конституцией Российской Федерации и федеральными законами». Сам текст законопроекта построен на этих же принципах. Таким образом, самостоятельные полномочия дружинников по охране правопорядка возможностей ограничения прав граждан не предусматривают, а полномочия типа «оказывают содействие…», «участвуют в…» и не могут их определить. Сложная судьба двух названных законопроектов, регламентирующих участие граждан в охране правопорядка, объясняется, на наш взгляд, очень точно, несколькими положениями, содержащимися в письме Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина от 4 марта 1999 г. N Пр-300, в котором он отклоняет Федеральный закон «Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка», принятый Государственной Думой 27 января 1999 г. и одобренный Советом Федерации 18 февраля 1999 г. «Отдельные положения Федерального закона не соответствуют нормам Конституции Российской Федерации, противоречат ряду федеральных законов, что создает реальную возможность нарушения прав и свобод человека и гражданина, гарантированных Конституцией Российской Федерации. В соответствии со ст. 3 Конституции Российской Федерации реализация властных полномочий осуществляется народом либо непосредственно, либо через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Иных форм реализации властных полномочий Конституцией Российской Федерации не предусматривается. Государственную власть в Российской Федерации на основании ст. 11 Конституции Российской Федерации осуществляют исключительно федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации», — абсолютно обоснованно указывается в письме. Наделение общественных объединений государственно-властными полномочиями по ограничению прав граждан помимо указанного противоречия ст. 3 и 11 Конституции Российской Федерации противоречит и принципам государственного управления. Наделение общественных объединений государственно-властными полномочиями по ограничению прав граждан ставит перед законодателем дилемму: либо эти полномочия должны быть изъяты из объема полномочий соответствующих органов государственной власти и переданы только лишь общественным объединениям, либо они должны дублировать полномочия соответствующих органов государственной власти. И в том и в другом случае придется «выбирать из двух зол». Именно поэтому нам представляется нецелесообразным наделение общественных объединений государственно-властными полномочиями по ограничению прав граждан. По такому же пути идет и законодатель. Проявление же гражданами своей гражданской активности в том или ином направлении в этом случае не будет ограничено государством. Достижение уставных целей общественных объединений возможно (и даже необходимо) без реализации последними властных полномочий. Общественным объединениям для этого вполне достаточно полномочий по «оказанию содействия…», «участию в…», «внесению предложений по…» и т. д. Принимая во внимание изложенное, представляется невозможным отнесение общественных объединений к субъектам ограничения прав граждан в соответствующем административно-правовом механизме.
