(Густова Л. В.) («Административное право и процесс», 2013, N 8)
ПЕРСПЕКТИВЫ СОЗДАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ОХРАНЫ ПРАВОПОРЯДКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Л. В. ГУСТОВА
Густова Лидия Вячеславовна, аспирант кафедры таможенного, административного и финансового права Саратовского государственного университета имени Н. Г. Чернышевского.
В статье рассматриваются возможные пути децентрализации отечественных структур охраны правопорядка. Автор приводит доводы, свидетельствующие об определенных преимуществах децентрализованных органов охраны правопорядка по сравнению с централизованными для демократических государств, и высказывает свои идеи относительно формирования в России муниципальной милиции.
Ключевые слова: полиция, децентрализация, муниципальная милиция, добровольные органы охраны правопорядка, огнестрельное оружие.
Perspectives of creation of municipal agencies for protection of legal order in the Russian Federation L. V. Gustova
The article considers the possible ways of decentralization of the Russian structures for protection of legal order. The author produces reasons proving the certain advantages of decentralized agencies for protection of legal order in comparison with the centralized ones for democratic states and describes her ideas with regard to formation of municipal militia in Russia.
Key words: police, decentralization, municipal militia, voluntary agencies of protection of legal order, fire-arm.
Как известно, приняв в 2011 г. Федеральный закон «О полиции» вместо действовавшего почти 20 лет Закона о милиции, российский законодатель полностью отказался от децентрализации полиции, поставив задачу превратить ее в единую систему с вертикальной иерархической подчиненностью. Нам, однако, представляется, что для такой сложной и большой государственной структуры, как полиция, отсутствие даже элементов децентрализации будет пагубно и в конечном счете отрицательно скажется на эффективности ее функционирования. Исключительно централизованными, с нашей точки зрения, могут быть государственные министерства и ведомства, не имеющие такой разветвленной структуры на местах и не взаимодействующие так тесно с гражданами. Полиция же по своей природе — это орган власти, направленный на общество, задействованный в самых различных сферах общественной жизни, представляющий гражданам само государство. Из всех многочисленных государственных и муниципальных властных структур различного уровня подавляющее большинство граждан Российской Федерации наиболее часто сталкиваются не более чем с десятком, и именно по ним судят о государственном управлении в целом. И полиция, безусловно, находится на одном из наиболее высоких мест в этом десятке. Сверхцентрализованная полиция может быть полезна для государства в период его становления, в условиях серьезных потрясений и нестабильности. Безусловно также, что исключительная централизация полиции адекватна государствам с недемократическими режимами правления, в которых она в большей степени, чем децентрализованная структура, способна выполнять функции принуждения и подавления, игнорируя волю большинства населения. Однако для демократического правового государства, каковым согласно Конституции Российской Федерации является наша страна, наличие определенных элементов децентрализации полиции не только, с нашей точки зрения, могло бы повысить ее эффективность, но и служило бы определенной защитой от всевластия государства. Как справедливо отмечал по этому поводу Ю. П. Соловей: «…с точки зрения «высших общегосударственных интересов», которые на деле часто представляют собой не более чем интерес правящей элиты, действительно, полицейское «единовластие» предпочтительнее полицейского «разновластия». Однако с точки зрения обеспечения соблюдения и уважения прав человека и гражданина властью часто наиболее приемлемой представляется полицейская система, элементами которой выступают так называемые параллельные структуры, разумеется, с точно определенной и взаимосвязанной компетенцией» <1>. ——————————— <1> Соловей Ю. П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. Омск: ВШМ МВД РФ, 1993. С. 397 — 398.
Неудивительно, что и отечественными специалистами высказывались идеи о необходимости децентрализации тогда еще российской милиции <2>. ——————————— <2> См., напр.: Кононов А. М. Проблемы становления муниципальной милиции в Российской Федерации: задачи и перспективы исследования. Саратов, 1995; Кваша Л. Ф. Возможности реформирования российской милиции в переходный период // Административное право и процесс. 2006. N 1.
Существовали и конкретные проекты децентрализации путем формирования органов охраны правопорядка на муниципальном уровне. Однако все они так и не были реализованы. Причин этому несколько, но одной из важнейших является позиция противников децентрализации милиции (полиции) России. Так, например, руководитель проекта Закона о милиции Б. П. Кондрашов подчеркивал: «Зарубежный опыт функционирования децентрализованных полицейских систем свидетельствует, что их существование возможно только в странах с хорошо развитой рыночной экономикой и стабильными политическими процессами. Причем фактор стабильности этих процессов является определяющим. В странах, где таких условий нет, действуют относительно централизованные системы управления полицейским аппаратом» <3>. По мнению бывшего начальника российского бюро Интерпола В. С. Овчинского, «в условиях нашей действительности, особенно той ситуации, которая сложилась на Северном Кавказе, децентрализация органов внутренних дел — это путь в никуда. Это путь к распаду страны, к еще большему повышению градуса террористической активности» <4>. Д. О. Ежевский также отмечает, что «сильные децентрализованные полицейские системы распространены в зарубежных странах демократической ориентации далеко не везде, а лишь там, где большая часть населения живет не за чертой бедности и где миллионы работников бюджетной сферы своевременно получают зарплату, а нуждающимся в срок выплачиваются социальные пособия, чего мы, к сожалению, пока не видим в сегодняшней России… Наконец, развитая муниципальная полиция действует за рубежом только там, где местные власти располагают необходимыми и значительными финансовыми возможностями для ее содержания. Наша действительность свидетельствует, что региональные российские власти в настоящее время такими возможностями не обладают в достаточной мере» <5>. ——————————— <3> Кондрашов Б. П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения. М., 1998. <4> Интервью В. В. Овчинского на р/с «Эхо Москвы» // URL: http://www. echo. msk. ru/programs/police/708884-echo/. <5> Ежевский Д. О. Муниципальная полиция: опыт Великобритании // Административное и муниципальное право. 2008. N 11.
Безусловно, определенный резон в приведенных выше доводах есть. Однако, как представляется, абсолютизировать их тоже не следует. Что касается недостаточной развитости рыночной экономики и нестабильности России, то такой довод, как представляется, еще мог приводиться в середине 90-х годов XX в. Однако ситуацию начала века XXI, несмотря на имевшие место некоторые кризисы, все же вряд ли можно назвать нестабильной. Политическая ситуация в России последних лет в целом характеризуется состоянием, которое, уж скорее, можно назвать застоем, но никак не нестабильностью. Экономика России, несмотря на недиверсифицированность, демонстрирует постоянный рост, обусловленный благоприятной внешнеэкономической конъюнктурой. И хотя уровень жизни в России значительно ниже, чем в Великобритании и США, в настоящее время проблемы с задержками выплаты зарплат работникам бюджетной сферы и социальных пособий нуждающимся все же не являются системными. Все это, на наш взгляд, позволяет планировать и проводить достаточно длительные и дорогостоящие реформы аппарата управления при условии наличия убедительных доводов о том, что они позитивно скажутся на качестве публичного управления. Серьезная нестабильность действительно имеет в настоящее время место на южных национальных окраинах России, отрицать возможность попадания каких-либо местных полицейских формирований под контроль сепаратистов нельзя, и эта опасность должна учитываться при какой-либо децентрализации российской полиции и правоохранительной системы вообще. В то же время представляется, что указанная опасность не может являться основанием отказа от этой децентрализации. Мировой, и, в частности, тот же британский, опыт свидетельствует о том, что усиление вертикали полицейской власти редко дает положительный результат в борьбе с сепаратистами. Напротив, проведенная в начале 2000-х годов автономизация полиции Северной Ирландии, постановка ее под гражданский контроль местного сообщества, привлечение к службе на паритетной основе протестантов и католиков позволили в значительной степени снизить напряженность в обществе, повысили эффективность работы полиции и значительно снизили уровень агрессии к ней со стороны местных жителей <6>. ——————————— <6> См.: Закон «О полиции»: Если мент оказался вдруг… // URL: http://svpressa. ru/politic/article/38005.
Что же касается часто приводимого довода о том, что уровень финансовой обеспеченности большинства субъектов Российской Федерации и муниципалитетов не позволяет содержать местную полицию, то он, на наш взгляд, что называется, от лукавого. Не секрет, что финансы в Российской Федерации концентрируются в основном на федеральном уровне, в то время как ответственность за решение самых различных задач спускается на региональный и местный <7>. Соответственно, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления искусственно поставлены в ситуацию, когда они объективно не могут выполнять свои полномочия на должном уровне. Если базироваться на вышеприведенной логике, конечно, следует не только не наделять их правом создавать полицейские формирования, но и изъять у них большую часть предоставленных в настоящее время полномочий. ——————————— <7> См.: Андриченко Л. В. Новое о местном самоуправлении // Журнал российского права. 2005. N 11; Елизарова Н. В. Правовые механизмы взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 12; Добрынин Н. М. Федерализм в России: оценка состояния и пути решения проблем // Право и политика. 2006. N 5; Першин Е. В., Глигич-Золотарева М. В. Актуальные вопросы разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. N 2 и др.
Разумеется, серьезная децентрализация полиции в России, если она когда-либо будет произведена, потребует серьезного перераспределения финансовых ресурсов между федеральным центром и региональными и местными властями. В то же время нам представляется, что определенные возможности децентрализации в этой сфере существуют и в настоящее время в рамках действующей финансовой системы, во всяком случае, на местном уровне. Здесь надо подчеркнуть, что, являясь сторонниками децентрализации полиции в России, мы полагаем, что эта децентрализация должна быть проведена именно на уроне муниципалитетов, а не регионов. Из всех уровней власти муниципальная наиболее близка к населению, поэтому полиция как структура, наиболее часто взаимодействующая с населением, должна, с нашей точки зрения, иметь представительство именно на уровне местного самоуправления. Принятый в 2003 г. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в числе прочего отнес к вопросам местного значения муниципальных районов и городских округов организацию охраны общественного порядка на территории данных муниципальных образований муниципальной милицией. Однако данные положения Закона за прошедшие почти 10 лет так и не вступили в силу из-за отсутствия федерального закона, определяющего организацию и функционирование муниципальной милиции. В то же время сама идея о создании муниципальных органов охраны правопорядка остается актуальной и в настоящее время. Летом 2011 г. группой депутатов — представителей «Единой России» был разработан проект изменений в Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <8>, предусматривающий создание нового правоохранительного органа муниципальной милиции, представляющей собой объединение граждан для охраны общественного порядка <9>. ——————————— <8> См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 03.05.2011) // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822. <9> См.: Винокурова Е. Возвращение милиции // URL: http://www. gazeta. ru/politics/2011/06/21_а_3670629.shtml.
Муниципальная милиция, согласно проекту, не получит таких прав, как полицейские, например, на ношение оружия, вхождение в жилище, конвоирование преступников и других, чтобы не дублировать полицию, однако будет пользоваться большими полномочиями, нежели существующие во многих регионах добровольные народные дружины. Указанный законопроект уже нашел как сторонников, так и противников. Так, заместитель руководителя Комитета Государственной Думы по безопасности С. Назаров отметил, что согласно Конституции Российской Федерации правоохранительные органы в России организуются на федеральном и на региональном уровнях, но не на муниципальном. Глава координационного совета профсоюза сотрудников милиции Москвы М. Пашкин законопроект поддержал, указав на успешный пример США, в которых конкуренция между федеральными органами безопасности и полицией штата способствует раскрытию многих дел и правильному распределению нагрузки. В то же время он заметил, что «без оружия полноценно охранять улицы просто невозможно, так как «муниципальные милиционеры» станут легкой жертвой толпы или тех самых преступников, от которых они, по замыслу, должны оберегать граждан» <10>. ——————————— <10> Там же.
По нашему мнению, идея создания муниципальной милиции в принципе заслуживает поддержки. Что касается апелляций противников формирования муниципальной милиции к Конституции Российской Федерации, то в соответствии с п. «л» ст. 72 Конституции кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат действительно находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Представляется, однако, что данная статья не препятствует созданию муниципальных органов охраны правопорядка, поскольку федеральное законодательство о местном самоуправлении допускает предоставление органам местного самоуправления прав по решению отдельных вопросов, не входящих в перечень вопросов местного значения. Таким образом, возможность наделения органов местного самоуправления правами по формированию кадров правоохранительных органов в любом случае существует. Кроме того, в соответствии с ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления, в том числе самостоятельно, осуществляют охрану общественного порядка. Как отмечает в связи с этим Л. Ф. Кваша, «российский законодатель должен быть последователен в своей правовой политике. Если в Конституции РФ зафиксировано положение о возможности осуществления органами местного самоуправления охраны общественного порядка, то он должен обеспечить конституционализацию этой нормы в рамках специального закона, что позволит осуществить организационные меры по созданию соответствующего органа правопорядка» <11>. Аналогичные доводы приводит и И. В. Гончаров <12>. ——————————— <11> Кваша Л. Ф. Муниципальная власть и ее возможности по обеспечению охраны общественного порядка (организационно-правовой аспект) // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 3. <12> См.: Гончаров И. В. Создание в России полиции: переименование или изменение содержания? // Российская юстиция. 2010. N 12. С. 60.
Муниципальная милиция, с нашей точки зрения, не должна подменять собой профессиональную полицию, а содействовать последней в осуществлении ее функций. Муниципальные милиционеры могли бы патрулировать улицы, пресекать преступления и правонарушения, составлять протоколы по некоторым составам административных правонарушений и т. п. Деятельность муниципальных милиционеров должна осуществляться на добровольных началах в свободное от основной работы время, т. е. должна быть непрофессиональной (хотя не исключено и учреждение небольшого по численности профессионального штата и выплата вознаграждения добровольцам). В связи с этим уместно обратиться к опыту Соединенного Королевства, во многих графствах и городах которого существует институт так называемых специальных констеблей, выполняющих обязанности по оказанию содействия констеблям регулярной полиции <13>. «Специальные констебли» дают обязательство о надлежащем исполнении своих функций. На них распространяются все права и обязанности регулярных полицейских. Они несут службу под их началом в свободное от своей основной работы время и получают за это почасовую оплату. Добровольные помощники используются в основном по месту жительства. Считается, что это положительно влияет на их активность, поскольку способствует реализации личной заинтересованности в обеспечении правопорядка <14>. ——————————— <13> См.: Die Polizei. 1996. Berline. N 5. P. 18 — 19. <14> См.: Ежевский Д. О. Муниципальная полиция: опыт Великобритании // Административное и муниципальное право. 2008. N 11.
Создание муниципальной милиции должно быть, с нашей точки зрения, для муниципальных образований добровольным и осуществляться лишь в случаях, когда в этом действительно есть необходимость. При этом, на наш взгляд, в достаточно большом числе муниципальных образований, особенно на уровне сельских поселений, возможность создания муниципальной милиции может быть объективно востребована.
