К ВОПРОСУ О РАЗГРАНИЧЕНИИ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ОРГАНАМИ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ВЛАСТИ В СФЕРЕ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА
В. А. КОЧЕВ, Л. А. БУРЫЛОВА
Кочев В. А., доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой конституционного и финансового права, Пермский государственный национальный исследовательский университет.
Бурылова Л. А., доцент кафедры философии и права, Пермский национальный исследовательский политехнический университет.
В статье рассматриваются вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти в сфере охраны общественного порядка и общественной безопасности; подчеркивается актуальность указанной проблемы в связи с принятием Федерального закона от 07.02.2011 N 3-ФЗ «О полиции», который в отличие от ранее действовавшего Закона РСФСР от 18.04.1991 N 1026-1 «О милиции» вменяет в обязанность обеспечения правопорядка в общественных местах только полиции; определяются векторы решения проблемы разграничения с учетом подзаконных актов (указов Президента РФ и ведомственных актов МВД РФ), предусматривающих право территориальных органов МВД РФ использовать для обеспечения общественного порядка и общественной безопасности возможности государственных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и организаций в порядке, установленном законодательством; дается оценка новеллы Федерального закона от 19.07.2011 N 247-ФЗ о внесении изменений в Федеральный закон N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которой органы местного самоуправления обязаны предоставлять участковым уполномоченным полиции помещения и предусматривать в местных бюджетах соответствующие расходы; выявляются законодательные возможности органов местного самоуправления по решению на местах вопросов охраны общественного порядка и выявляются проблемы опережающего регулирования на уровне субъектов РФ вопросов охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности с учетом внесенного в Государственную Думу проекта закона о создании муниципальной милиции; анализируется первый опыт создания и деятельности муниципальной милиции в субъекте РФ и его правовые основы.
Ключевые слова: охрана общественного порядка, обеспечение общественной безопасности; полиция; муниципальная милиция; создание и деятельность муниципальной милиции; субъекты РФ; Главное управление по обеспечению общественного порядка МВД РФ, территориальные органы МВД РФ; местное самоуправление и органы местного самоуправления.
About demarcation of authority between institutions of local governing and institutions of state governing in the sphere of public order maintenance
V. A. Kochev, L. A. Burylova
Kochev V. A., Perm State National Research University.
Burylova L. A., Lecture of faculty of philosophy and law, Perm State Polytechnic Scientific and Research University.
In the article to the questions of demarcation of authority between institutions of local governing and institutions of state governing in the sphere of public discipline and public security are considered; the actuality of mentioned above problem because of adoption of Federal law from 07.02.2011 N 3-FZ «On police» which in contrast with previously existing Law of USSA from 18.04.1991 N 1026-1 «On police» imputes obligation of ensuring law and order in public places to the police only is emphasized; the vectors solving the problem of demarcation with the account of secondary legislation acts (decrees of the President of RF and departmental acts of internal Affairs Ministry) that install the right of territorial bodies of the Ministry of internal Affairs to use the abilities of institutions of state governing of the subjects of the Russian Federation, institutions of local governing, voluntary organizations and different other organizations with the aim of ensuring law and public order are defined; the assessment of novelty of Federal law from 19.07.2011 N 247-FZ on amendments to the Federal law «On General principles of organization of local self-government in the Russian Federation» in accordance with according to which institutions of local governing must provide precinct police with the room space and must provide for the proper costs in the local budgets are given; legislative possibilities of institutions of local governing in the spheres of solving the questions of public order protection at the local level and the problems of ahead of the regulation of the questions of public order protection and ensuring law and public order at regional level on account of the introduction in the State Duma the draft law on the establishment of municipal police are indentified; the first experience of establishing and functioning of municipal police in the subject of the Russian Federation and its legal basis are analyzed.
Key words: public order protection, ensuring law and public order; police, municipal police; subjects of the Russian Federation; Main department of ensuring law and public order of the Ministry of internal Affairs, territorial bodies of the Ministry of internal Affairs; local government and institutions of local governing.
Согласно Конституции РФ охрана общественного порядка отнесена к ведению органов местного самоуправления (ст. 132) и полномочиям Правительства РФ (п. «е» ч. 1 ст. 114). Эти общие конституционные положения призван урегулировать законодатель. Однако, в настоящее время в федеральном законодательстве РФ четко не определены пределы и границы указанной сферы ведения муниципальных образований, нет и четкого разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. На данное обстоятельство уже давно обратили внимание ученые-юристы и практики [1, с. 618 — 619; 2, с. 4].
Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» организация охраны общественного порядка на территории муниципальных образований относится к вопросам местного значения. Для решения этого вопроса в муниципальных районах и городских округах может создаваться муниципальная милиция. В то же время Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ «О полиции» вменяет в обязанность полиции обеспечение правопорядка в общественных местах. Положения этого Закона конкретизируются в подзаконных актах. В них же решается ряд вопросов взаимодействия полиции и органов местного самоуправления.
Так, в соответствии с Положением о Главном управлении по обеспечению охраны общественного порядка и координации взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов РФ, утвержденном в июле 2011 г., Главное управление Министерства внутренних дел Российской Федерации должно осуществлять выработку и реализацию государственной политики в области охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности. Важнейшим направлением в работе данного подразделения является возрождение государственной системы профилактики правонарушений [9].
В настоящее время, по Типовому положению о территориальных органах МВД РФ [10], обеспечение защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, противодействие преступности, охрана общественного порядка и собственности, обеспечение общественной безопасности на территории субъекта РФ вменяется территориальным органам Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту РФ (далее — территориальный орган МВД РФ).
При этом на улицах, площадях, стадионах, в скверах, парках и в других общественных местах, населенных пунктах безопасность граждан и общественный порядок обеспечиваются территориальным органом МВД РФ совместно с органами исполнительной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления (п. 13 Типового положения). В целях реализации своих полномочий территориальный орган МВД РФ имеет право использовать возможности государственных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и организаций в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (п. 14 Типового положения).
Издание указанных актов стало катализатором для принятия Федерального закона от 19 июля 2011 г. N 247-ФЗ, которым внесены дополнения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [6]. В соответствии с этими дополнениями органы местного самоуправления обязаны предоставлять помещения для работы сотруднику, замещающему должность участкового уполномоченного полиции. До 1 января 2017 года в местном бюджете должны предусматриваться соответствующие расходы.
Следует подчеркнуть, что принятие федерального закона о муниципальной милиции не планируется, хотя об этом было заявлено еще в октябре 2003 года. Правда, в ноябре 2011 года в Государственную Думу поступил законопроект о внесении изменений в статью 83 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Автор законопроекта А. Г. Назаров предлагает разрешить органам государственной власти субъектов РФ самостоятельно определять порядок создания и деятельности муниципальной милиции до принятия соответствующего федерального закона.
Приведенный законопроект не учитывает, что согласно Федеральному закону «О полиции» охрана общественного порядка осуществляется территориальными органами государственной власти, а полномочия полиции и органов местного самоуправления в этой сфере федеральным законодательством не разграничены. Кроме того, создание муниципальной милиции предполагает применение этим органом власти мер по защите прав и свобод человека, а также мер пресечения противоправных действий и административной ответственности. Наделение муниципальной милиции соответствующими полномочиями и установление порядка их осуществления — прерогатива федерального законодателя, поскольку многие из них связаны с ограничением прав граждан и отнесены Конституцией РФ к ведению Российской Федерации.
Поэтому правовое регулирование порядка создания и деятельности муниципальной милиции потребует соответствующих изменений в федеральном законодательстве. Именно федеральный законодатель должен возложить на муниципальную милицию полномочия в сфере организации охраны общественного порядка и, если потребуется, внести соответствующие поправки в федеральное законодательство.
На эти обязательные правовые условия, при соблюдении которых субъект РФ может самостоятельно осуществлять регулирование общественных отношений совместного ведения, было указано Конституционным Судом РФ еще в декабре 2003 года [8]. Вместе с тем есть сферы, в которых субъекты РФ могут действовать с опережением.
Несмотря на отсутствие четких предписаний в федеральном законодательстве по разграничению полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере организации охраны общественного порядка, муниципальные образования реализуют программы обеспечения общественной безопасности на своих территориях, ставя перед собой задачи снижения преступности [7], профилактики правонарушений [3], осуществляют финансирование мероприятий по охране общественного порядка, включая расходы государственных органов и др. Такие расходы предусматриваются в бюджетах муниципальных образований [5].
Кроме того, в структуре местных администраций образуются подразделения общественной безопасности, в обязанности которых входит организация охраны общественного порядка на территории муниципальных образований. Появился и первый опыт. Представляет интерес, например, организация работы муниципальной милиции в Удмуртской Республике.
Так, город Ижевск стал первым городом в России, где создана и успешно функционирует муниципальная милиция. Распоряжением Администрации г. Ижевска от 17 октября 2011 г. N 357-к утверждено Положение об Управлении муниципальной милиции [4]. Согласно Положению Управление муниципальной милиции является структурным подразделением Администрации г. Ижевска без права юридического лица.
К задачам Управления, в частности, отнесены:
— обеспечение соблюдения норм законодательства и муниципальных правовых актов на территории муниципального образования «город Ижевск» в сфере административной ответственности за отдельные виды правонарушений в соответствии с полномочиями, предусмотренными Законом Удмуртской Республики «Об административных комиссиях в Удмуртской Республике» от 17 сентября 2007 г. N 53-РЗ;
— организация и обеспечение деятельности административных комиссий, созданных на территории муниципального образования «город Ижевск»;
— обеспечение взаимодействия с правоохранительными органами по вопросам организации охраны общественного порядка, профилактики правонарушений, терроризма и экстремизма;
— рассмотрение уведомлений о проведении публичных мероприятий на территории муниципального образования «город Ижевск».
Работники муниципальной милиции наделены правом составлять протоколы в рамках своих полномочий по отдельным видам административных правонарушений; они обеспечивают соблюдение тишины и покоя жителей города, правил благоустройства, организации автостоянок и розничной продажи алкоголя. По сообщению заместителя главы администрации города Ижевска, деятельность муниципальной милиции позволяет привлекать к административной ответственности нарушителей, а также предупреждать правонарушения в сфере благоустройства, содержания придомовых территорий и т. п.
Создание муниципальной милиции в отсутствие специального федерального закона допустимо в пределах, установленных федеральным законодателем. Согласно статье 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, структура местной администрации утверждается представительным органом местного самоуправления (ст. 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Этот же орган вправе утвердить положение о функциональном органе с правом юридического лица. Положение о структурном подразделении местной администрации без права юридического лица утверждается главой местной администрации. Функциональный орган может быть наделен полномочиями по решению вопросов местного значения, в том числе в сфере организации охраны общественного порядка. И, соответственно, этот орган может быть назван «муниципальная милиция».
При этом важно скрупулезно проанализировать те возможности, которые предоставляет органам местного самоуправления федеральное законодательство. Частично такие возможности, как показано выше, используются органами местного самоуправления. В то же время следует признать, что появление федерального закона о муниципальной милиции значительно активизирует деятельность муниципальных образований по охране общественного порядка, позволит наиболее полно использовать потенциал органов местного самоуправления и непосредственно населения в деле защиты правопорядка на местах.
Библиографический список
1. Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006. С. 618 — 619.
2. Макарычев И. Ю. Административно-правовое обеспечение общественной безопасности органами муниципальной власти: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. С. 4.
3. Об утверждении долгосрочной целевой программы профилактики правонарушений и организации охраны общественного порядка «Безопасность» в муниципальном образовании «Чусовской муниципальный район» на 2011 — 2013 гг.: Постановление главы Чусов. муницип. р-на от 20 окт. 2010 г. N 1313 (в ред. от 25.11.2011). Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4. Об утверждении Положения об Управлении муниципальной милиции Администрации города Ижевска: распоряжение администрации города Ижевска от 17 окт. 2011 г. N 357-к. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
5. Об утверждении Стратегии развития Соликамского городского округа до 2018 г. и Программы социально-экономического развития Соликамского городского округа на 2008 — 2012 годы: решение Соликам. гор. Думы от 27 февр. 2008 г. N 304 (в ред. от 30.11.2011). Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
6. «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»: Федеральный закон от 19 июля 2011 г. N 247-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. N 30. Ч. 1. Ст. 4595.
7. О комплексной целевой программе «Обеспечение общественной безопасности в Усольс. муницип. р-на на 2011 — 2013 годы»: решение Земского собрания Усольского муниципального района от 24 февр. 2011 г. N 115. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
8. По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Ивановской области «О муниципальной службе Ивановской области» в связи с запросом Законодательного Собрания Ивановской области»: Постановление Конституц. Суда Рос. Федерации от 15 дек. 2003 г. N 19-П // Вестник Конституц. Суда Рос. Федерации. 2004. N 1.
9. Положение о Главном управлении по обеспечению охраны общественного порядка и координации взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов РФ: офиц. сайт М-ва внутренних дел Рос. Федерации. URL: http://www. mvd. ru/mvd/ structure/unit/order/.
10. Типовое положение о территориальном органе МВД РФ: утв. Указом Президента Рос. Федерации 1 марта 2011 г. N 249 // Собр. Законодательства Рос. Федерации. 2011. N 3. Ст. 711.
Bibliograficheskij spisok
1. Kutafin O. E., Fadeev V. I. Municipal’noe pravo Rossijskoj Federacii. M., 2006. S. 618 — 619.
2. Makarychev I. Ju. Administrativno-pravovoe obespechenie obshhestvennoj bezopasnosti organami municipal’noj vlasti: Avtoref. dis. … kand. jurid. nauk. M., 2010. S. 4.
3. Ob utverzhdenii dolgosrochnoj celevoj Programmy profilaktiki pravonarushenij i organizacii ohrany obshhestvennogo porjadka «Bezopasnost'» v municipal’nom obrazovanii «Chusovskoj municipal’nyj rajon» na 2011 — 2013 gg.: Postanovlenie glavy Chusov. municip. r-na ot 20 okt. 2010 g. N 1313 (v red. ot 25.11.2011). Dokument opublikovan ne byl. Dostup iz sprav.-pravovoj sistemy «Konsul’tantPljus».
4. Ob utverzhdenii Polozhenija ob Upravlenii municipal’noj milicii Administracii goroda Izhevska: rasporjazhenie administracii goroda Izhevska ot 17 okt. 2011 g. N 357-k. Dokument opublikovan ne byl. Dostup iz sprav.-pravovoj sistemy «Konsul’tantPljus».
5. Ob utverzhdenii Strategii razvitija Solikamskogo gorodskogo okruga do 2018 g. i Programmy social’noj ekonomicheskogo razvitija Solikamskogo gorodskogo okruga na 2008 — 2012 gody: reshenie Solikam. gor. Dumy ot 27 fevr. 2008 g. N 304 (v red. ot 30.11.2011). Dokument opublikovan ne byl. Dostup iz sprav.-pravovoj sistemy «Konsul’tantPljus».
6. O socialnyh garantiyah sotrudnikam organov vnytrennih del Rossijskoj Federacii i vnesenii izmenenij v otdelnye zakonodatelnye akty Rossijskoj Federacii: Federal’nyj zakon ot 19 ijulja 2011 g. N 247-FZ // Sobr. zakonodatel’stva Ros. Federacii. 2011. N 30. Ch. 1. St. 4595.
7. O kompleksnoj celevoj programme «Obespechenie obshhestvennoj bezopasnosti v Usol’s. municip. r-na na 2011 — 2013 gody»: reshenie Zemskogo Sobranija Usol’skogo municipal’nogo rajona ot 24 fevr. 2011 g. N 115. Dokument opublikovan ne byl. Dostup iz sprav.-pravovoj sistemy «Konsul’tantPljus».
8. Po delu o proverke konstitucionnosti otdelnyh polozhenij Zakona Ivanovskoj oblasti «O municipalnoj sluzhbe Ivanovskoj oblasti» v svyazi s zaprosom Zakonodatelnogo Sobraniya Ivanovskoj oblasti: Postanovlenie Konstituc. Suda Ros. Federacii ot 15 dek. 2003 g. N 19-P // Vestnik Konstituc. Suda Ros. Federacii. 2004. N 1.
9. Polozhenie o Glavnom upravlenii po obespecheniju ohrany obshhestvennogo porjadka i koordinacii vzaimodejstvija s organami ispolnitel’noj vlasti sub’ektov RF: ofic. sajt M-va vnutrennih del Ros. Federacii. URL: http://www. mvd. ru/mvd/ structure/unit/order/.
10. Tipovoe polozhenie o territorial’nom organe MVD RF: utv. Ukazom Prezidenta Ros. Federacii 1 marta 2011 g. N 249 // Sobr. Zakonodatel’stva Ros. Federacii. 2011. N 3. St. 711.
