(Кваша Л. Ф.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2006, N 3)
МУНИЦИПАЛЬНАЯ ВЛАСТЬ И ЕЕ ВОЗМОЖНОСТИ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА (ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)
Л. Ф. КВАША
Кваша Л. Ф., доцент, кандидат юридических наук.
В структуру современного Российского государства входит система государственных органов — субъектов правоохранительной безопасности, призванных обеспечивать соблюдение правопорядка в стране. Среди элементов государственной системы обеспечения правоохранительной безопасности ключевая роль отводится милиции, на которую возложен широкий круг соответствующих задач. Речь идет о необходимости вести борьбу с преступностью, обеспечивать общественную безопасность и общественный порядок и оказывать социальную помощь населению. Все эти проблемы актуализируются в условиях государства переходного периода и требуют прояснения вопроса о месте и роли милиции в структурной организации такого политического института, как государство; о системе милиции в условиях федеративного государства; ее организационной модели, а также правовой оснащенности. В переходный период проявилась тенденция к признанию милиции общественной безопасности милицией субъектов РФ с перспективами ее децентрализации и переподчинения ее органам государственной власти субъектов РФ. С учетом этого криминальная милиция стала автоматически признаваться федеральной структурой. Одновременно модель российской милиции видоизменилась и за счет попыток реализовать конституционное право органов местного самоуправления на обеспечение охраны общественного порядка на территориях, входящих в их юрисдикцию. Создание в России децентрализованной полиции предопределяется рядом факторов. В первую очередь необходимо выделить обстоятельства политического свойства. Это означает, что в сфере политических отношений могут действовать и органы местного самоуправления, посредством которых население обладает возможностями разрешать и такую проблему, как охрана общественного порядка на территории муниципальных образований. Особенности переходного периода налагают определенный отпечаток на реализацию в указанной организационной форме охранительной функции муниципальной милиции. Имеются в виду трудности, касающиеся полномасштабной реформы, направленной на повсеместное создание органов местного самоуправления в условиях переходного периода. Проблемы возникают и вследствие характера политической обстановки в тех регионах РФ, где наблюдаются проявления сепаратизма. Это стимулирует в отечественных условиях сохранение целостности, а не дробления органов внутренних дел <*>. При этом исключительно важное значение имеют национальные традиции (когда муниципальные полицейские структуры появляются не в результате политического противоборства, как это было в СССР, затем в РФ, а в естественном порядке как форма самоорганизации населения в интересах самозащиты от криминальных проявлений). ——————————— <*> Губанов А. В. Полиция зарубежных государств. Организационно-правовые основы, стратегия и тактика, кадровое обеспечение деятельности, международное полицейское сотрудничество: Монография. М.: Московская академия МВД России, 2001. С. 72.
Социально-экономический фактор может создавать реальные предпосылки для создания муниципальных органов охраны общественного порядка вне системы МВД, поскольку бюджетное законодательство предусматривает финансовую самостоятельность муниципальных образований, получающих возможность финансировать указанный субъект полицейской деятельности. Правовой фактор означает, что объективной предпосылкой для существования и государственной милиции (полиции), и муниципальной милиции служат конституционные нормы, гарантирующие органам местного самоуправления возможность в числе иных функций реализовывать административную деятельность в интересах охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. Эти положения должны пройти конституционализацию в специальном законодательном акте, объективно отражающем статус и содержание деятельности органов охраны общественного порядка вне системы МВД, отличающихся по основным правовым и организационным параметрам и от федеральной многопрофильной полиции, и от специализированной полиции. Психологический фактор предопределяет возможность создания муниципальной милиции в интересах оптимизации взаимоотношений между местной властью и гражданами. Это объясняется, с одной стороны, характером задач, которые решает муниципальная полиция за рубежом, поскольку они связаны с насущными потребностями местного населения. С другой стороны, формирование муниципальной милиции из числа заслуживающих доверия представителей местного населения также значимо для оздоровления милиции. Действие обстоятельств, связанных с прецедентом успешного существования в зарубежных государствах с федеративным устройством муниципальной полиции, создает предпосылки для использования опыта структурирования зарубежной полиции на федеральную и муниципальную (республиканскую и местную) для начавшегося процесса создания в Российской Федерации муниципальных органов охраны общественного порядка. При их формировании можно исходить из двух вариантов устройства таких структур: европейской модели и американского опыта создания децентрализованных полицейских организаций. Специфика муниципальных органов полиции за рубежом показывает, что государства, функционирующие и на основе принципа федерализма, и являющиеся унитарными, используют соответствующую организационную форму устройства сил правопорядка. Таким образом, в условиях государства переходного периода проявился целый ряд факторов, оказавших неоднозначное влияние на адаптацию института муниципальной полиции к отечественным реалиям. Это повлекло за собой в отечественных условиях различные практические подходы к осуществлению правовых и организационных мер в интересах реализации конституционного положения об осуществлении охраны общественного порядка органами местного самоуправления. В РФ после принятия в 1993 г. Конституции РФ, а в 1995 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» сложилось несколько подходов к воплощению в жизнь идеи осуществления охраны общественного порядка за счет возможностей органов местного самоуправления. Прежде всего, это вариант, который сохранял целостность системы органов внутренних дел, поскольку шла речь о ресурсной подпитке горрайорганов внутренних дел (ГРОВД) средствами местных бюджетов. Практически это приобретало форму введения дополнительной численности участковых (муниципальных инспекторов), патрульно-постовой службы, ресурсного усиления других организационных звеньев милиции общественной безопасности (МОБ), ГРОВД, не изменяя при этом их организационного построения и ведомственной принадлежности. В правовом плане эта проблема разрешалась заключением договоров между соответствующими органами внутренних дел и органом местного самоуправления, предметом которых было делегирование полномочий последнего в области охраны общественного порядка ГРОВД. В этом варианте сомнительным является допустимость заключения таких договоров, поскольку орган внутренних дел — звено системы государства, входящее в исполнительную ветвь государственной власти. На конституционном и законодательном уровнях определены и сфера деятельности органов внутренних дел, и компетенция, и соответствующее организационное устройство. Эти нормы не содержат положений, позволяющих органу местного самоуправления делегировать свои конституционные полномочия органам государственной власти. В противном случае возникает прецедент допустимости передачи от органа местного самоуправления органам государственной власти и иных полномочий, что будет явно нарушать Конституцию РФ. Иной подход к формированию муниципальных органов охраны общественного порядка проявился в виде создания в составе милиции общественной безопасности субъектов РФ относительно автономной подсистемы организационных звеньев, имеющих как бы двойную подчиненность. С одной стороны, соответствующему органу внутренних дел, а с другой — администрации определенного муниципального округа. Организационная модель такой муниципальной милиции свидетельствует об определенном компромиссе в формировании муниципальных органов охраны общественного порядка. В ее пользу свидетельствует отечественная система охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности, борьбы с преступностью силами многопрофильного с точки зрения охранительных функций государственного учреждения в виде органа внутренних дел. Однако легитимность такого варианта потребовала корректировки конституций, уставов субъектов РФ, а также принятия региональными парламентами ряда иных правовых документов. Инновативный вариант создания отечественных муниципальных органов охраны общественного порядка (МООП) был связан с реализацией ряда правовых документов <*>, признававших МООП безусловным структурным компонентом системы местного самоуправления, не входящим в систему ОВД, подконтрольным только соответствующему органу местного самоуправления, и создававших предпосылки для апробации этой концепции. В результате проведения соответствующего эксперимента наглядно проявилась тенденция к дифференциации органов местного самоуправления на те, которые успешно реализовали на практике идею создания и функционирования МООП, и те, которые не воспользовались данной возможностью <**>. По мнению автора, российский законодатель должен быть последователен в своей правовой политике. Если в Конституции РФ зафиксировано положение о возможности осуществления органами местного самоуправления охраны общественного порядка, то он должен обеспечить конституционализацию этой нормы в рамках специального закона, что позволит осуществить организационные меры по созданию соответствующего органа правопорядка. Муниципальный орган охраны общественного порядка можно определить в качестве субъекта правоохранительной деятельности, предназначенного для реализации отдельных охранительных функций на территории муниципального образования. Воплощение в жизнь идеи привлечения к обеспечению правоохранительной безопасности муниципальной милиции требует выбора ее определенной организационной модели с учетом прецедентов, существующих за рубежом (шерифская служба США или муниципальная милиция европейского образца). Это влечет за собой потребность в надлежащем законодательном оформлении статуса и содержания деятельности этого органа охраны правопорядка. Автор настоящей статьи выступает сторонником адаптации к отечественным условиям организационной модели шерифской службы, то есть за создание на муниципальном уровне многопрофильных органов охраны правопорядка, которые на основе тесного взаимодействия с населением обеспечивали бы как охрану общественного порядка, так предупреждение и раскрытие преступлений и иных противоправных деяний. ——————————— <*> Указ Президента РФ от 3 июня 1996 г. N 802 «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка»; Указ Президента РФ от 17 сентября 1998 г. N 1115 «О проведении в ряде муниципальных образований эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления». <**> Кононов А. «Муниципалку» придумали не американцы // Милиция. 1999. N 7. С. 22 — 25.
Вне системы МВД РФ помимо создания МООП протекал процесс формирования и развития коммерческо-сервисных предприятий, оказывающих гражданам услуги в сфере правоохраны, а также служб безопасности хозяйствующих субъектов. Проведенный автором анализ свидетельствует о том, что в РФ был адаптирован зарубежный опыт правового обеспечения и организации негосударственных субъектов полицейской деятельности. В итоге следует признать, что в число субъектов обеспечения правоохранительной безопасности страны влилась частная полиция — негосударственный орган охраны правопорядка, создание и функционирование которого предопределяется, с одной стороны, законодательством о предпринимательской деятельности, а с другой — специальным законом. Необходимо выделить ключевые проблемы, от надлежащего разрешения которых зависит эффективность деятельности частной полиции по обеспечению правоохранительной безопасности страны: 1) необходима модернизация специального отечественного закона о частной правоохране, с целью четкого определения сферы частной полиции и адекватных ей полномочий; 2) требуются полноценные и логически взаимосвязанные нормы, которые бы закрепили нормативно-правовой статус негосударственных субъектов полицейской деятельности; 3) в новой редакции отечественного закона о частной правоохране необходимо структурно выделить такие разделы, как частный детектив, частная детективная организация, негосударственная охранная организация, служба безопасности хозяйствующего субъекта. Такой подход позволил бы устранить двойственное отношение законодателя к частной полиции, когда государство, с одной стороны, как бы допускает определенные условия для функционирования этих реально существующих уже субъектов полицейской деятельности, а с другой — стремится максимально ограничить ее возможности; 4) нормы, посвященные частным детективам, частным детективным организациям, необходимо соотнести с положениями законодательных актов, имеющих значение для использования результатов частной детективной деятельности; 5) нормы, посвященные статусу частных правоохранных структур, не должны резко диссонировать с положениями, касающимися вопросов их лицензирования и контроля за их деятельностью; 6) необходимо устранить дисбаланс между организационными мерами по созданию частной полиции и правовым обеспечением ее деятельности, что препятствует развитию подсистемы этих субъектов полицейской деятельности.
