(Небратенко Г. Г.) («История государства и права», 2011, N 9)
ВОЗРОЖДЕНИЕ РОССИЙСКОЙ ПОЛИЦИИ: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННЫЕ ПЕРСПЕКТИВЫ <*>
Г. Г. НЕБРАТЕНКО
——————————— <*> Nebratenko G. G. Renaissance of the russian police: history and contemporary perspectives.
Небратенко Геннадий Геннадиевич, докторант Ростовского юридического института МВД России, кандидат юридических наук, доцент, подполковник милиции.
В современной России набирает ход реформа органов правопорядка. На смену прежней милиции приходит институт полиции. В досоветской истории существовал прототип современной российской полиции. В связи с этим актуализируются проблемы преемственности и трансформации органов правопорядка. Рассмотрению проблем становления российской полиции посвящена предлагаемая читателю статья.
Ключевые слова: полиция, милиция, органы правопорядка, правовые реформы, историческая преемственность, профессиональная деформация, история органов внутренних дел.
In modern Russia the reform of law and order bodies types a course. The police takes former militia’s place. The prototype of modern Russian police existed before Soviet period. In connection with it problems of continuity and transformation law and order bodies become actual. The offered article dedicates to examination problems of formation Russian police.
Key words: police, militia, law and order bodies, law reforms, historical continuity, professional deformation, history of law-enforcement bodies.
Со времени крушения Советского Союза и образования на его просторах новых стран прошло 20 лет. Срок немалый не только для жизни человека, но и истории любого государства. Между тем за этот период в Российской Федерации не было завершено реформирование политико-правовой системы, а нескончаемость государственных преобразований воспринимается уже как процесс вполне естественный. Эксплуатация «советского потенциала» по-прежнему остается устойчивой практикой, в некоторых областях приобретая форму анахронизма. Поэтому проблемы системной модернизации России остаются наиболее конститутивными, сопрягаясь с дальнейшими перспективами развития страны. Об этом неоднократно говорил в своих выступлениях Президент Российской Федерации Д. А. Медведев <1>. ——————————— <1> Послание Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 г. // Российская газета — федеральный выпуск. 13 ноября 2009 г. N 5038.
Правоохранительная функция государства со времени перехода от коммунистического строительства к капиталистическому требует, пожалуй, особого внимания, так как она не может основываться на прежних принципах. В условиях гипертрофии идеологических ценностей от сотрудников органов внутренних дел требуется абсолютная самоотдача, которая подкрепляется служебным принуждением и поисками стимулов убеждения. Однако за 20 лет, прошедших со времени вступления в силу Закона Российской Федерации «О милиции» (от 18.04.1991 N 1026-1), общественные отношения в стране существенно трансформировались, причем нельзя однозначно сказать, что в сторону всеобщего упорядочения. Поэтому реформа МВД России не только назрела, но и давно выстрадана. Однако ее проведение не может осуществляться в отрыве от преобразования самого социума, модернизации всех сфер деятельности государства. Полиция должна быть свободна от пороков, свойственных современному российскому обществу, и ограждена от условий, вызывающих возникновение серьезных профессиональных деформаций. В этой связи выглядит логичным переименование милиции в полицию, так как первая этимологически связана с обществом и производна от народа, а вторая строится на профессиональных основаниях, представляя собой «касту» служителей Закона. Разработка законодательной базы о деятельности полиции, начатая на основе Указа Президента Российской Федерации от 24 декабря 2009 г. N 1468 <2>, имеет целью устранение дефектов, свойственных современной милиции. Конечно, ее деятельность можно рассматривать по-разному. В советский период были и славные вехи, а то, что происходило после, не было связано с внутренним вырождением, а являлось следствием политики либерализма, общественной аномии и несоответствия законодательства потребностям социально-правового урегулирования. Поэтому Закон «О полиции» имеет огромное значение не только для совершенствования национальной правовой системы, но и всего Российского государства. Между тем его реализация имеет не только нормативно-регулятивное значение, но и историко-правовые последствия, так как приведет к нивелированию памятных дат, широко чтимых в органах внутренних дел Российской Федерации, да и во всей стране в целом. ——————————— <2> Указ Президента Российской Федерации от 24 декабря 2009 г. N 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации» // Российская газета — федеральный выпуск. 28 декабря 2009 г. N 5075.
Как известно, Днем российской милиции официально признается 10 ноября (28 октября — по старому стилю). В этот день в 1917 г. Народный комиссариат внутренних дел по уполномочию советского правительства издал Постановление «О рабочей милиции» <3>. Однако очевидно, что такое в целом важное событие не может являться профессиональным праздником российской полиции. По результатам серьезных и тщательных исследований необходимо установить новую дату, производную от какого-либо важного исторического события. Тем более что полиция России имеет свой досоветский прототип. Поэтому корни органов правопорядка находятся гораздо глубже 1917 г. ——————————— <3> Советская милиция: история и современность (1917 — 1987 гг.) / Под ред. А. В. Власова. М., 1987. С. 46.
Так, с момента образования Российского государства и до начала XVIII в. функционировал целый ряд государственных институтов, реализовавших обязанности органов правопорядка (воеводы, губные старосты, опричники, стрельцы и т. п.). Между тем представители центральной власти, обеспечивавшие большую часть функций государства на местах, строго говоря, не являлись полицией. Однако они руководствовались законодательством о правоохранительной деятельности, например Наказом о градском благочинии 1649 г. <4>. Появление же регулярной полиции связано с деятельностью царя Петра I, его «попечением» о росте и благосостоянии городов, что было невозможно без учреждения перманентных органов правопорядка. Особую заботу вызывал «молодой» Санкт-Петербург. Поэтому в 1715 г. было объявлено о создании в нем Главной полицейской канцелярии, а 25 мая 1718 г. (по старому стилю) произошло знаменательное событие — введена должность генерал-полицмейстера, возглавившего соответствующую канцелярию. На столь ответственный пост был назначен один из сподвижников царя — Антон Мануйлович Девиер, сделавший очень многое для становления полиции в столице, ставшей примером для иных городов страны. ——————————— <4> Полное собрание законов Российской империи. Собрание 1. Т. 1. N 6.
В новейшее время изучение истории органов внутренних дел дореволюционного периода получило новый импульс. Возрождение российской полиции обязательно приведет к пересмотру, а скорее всего, увеличению количества памятных дат не только на федеральном, но и на региональном уровне. Но пока что многие органы МВД России в субъектах Федерации по-прежнему признают свою историческую преемственность от событий советской эпохи. Так, Главное управление внутренних дел по Ростовской области из года в год чтит 11 февраля как день образования донской милиции, когда в 1920 г. Военно-революционный комитет Ростова и Нахичевани-на-Дону своим Приказом учредил народную милицию Донской области. Тем не менее общеизвестно, что еще 8 октября 1800 г. (по старому стилю) на Дону было создано первое регулярное подразделение по охране правопорядка — «Экспедиция полиции города Черкасска» <5>, и эта дата является отправной точкой в становлении донской полиции. ——————————— <5> Небратенко Г. Г. Становление службы правопорядка на территории Донского казачьего войска (середина XVIII — начало XX в.) // Государство и право. 2003. N 5. С. 86.
По-видимому, процесс пересмотра отношения к памятным событиям будет происходить повсеместно и достаточно ритмично, но только после определения дня российской полиции, не связанного с 10 ноября 1917 г., как результат признания исторической и профессиональной связи всех поколений «служителей» правопорядка Российского государства. Тем не менее на этом пути следует учитывать отношение старшего поколения, ветеранов органов внутренних дел к термину «полиция». У них, воспитанных на материалах советской историографии, укоренились собственные представления об этом институте: «царская полиция — душительница трудового народа», «полицаи — фашистские прихвостни», «полисмены и констебли — бездушные истуканы» и т. д. В то же время в отечественном научном сообществе термин «полиция» давно укоренился, так как на рубеже XX и XXI вв. было подготовлено огромное количество работ, сформировавших научное направление — «Полицеистика», в основе большинства из них труды еще более ранних эпох. Между тем в преддверии возрождения российской полиции необходимо знать и понимать ряд особенностей ее досоветского прототипа: 1. Термин «полиция» в широком смысле слова значительно емче «милиции» и тождествен «администрации» или «власти». Поэтому в дореволюционной литературе встречаются упоминания медицинской, университетской и даже театральной полиции (должность дворника тоже нижний полицейский чин), но от этого все они не относятся к области охраны правопорядка, не смешиваются с криминальной и общей полицией. 2. Юрисдикция регулярных органов правопорядка Российской империи была значительно шире, чем у милиции, так как они (органы) кроме главной функции сосредотачивали в своих руках обязанности исполнительной власти и отчасти судебной, заботились о благополучии подданных и благоустройстве населенных пунктов, продовольственной безопасности, отвечали за военно-мобилизационную работу и по территориальной принадлежности следили за исполнением всех нормативных правовых актов. 3. Появление российской полиции произошло почти на сто лет раньше, чем было сформировано Министерство внутренних дел. До 8 сентября 1800 г. (по старому стилю) городские и территориальные органы правопорядка находились в ведении губернских властей, через которые осуществлялось центральное управление полицией. Учреждение МВД специализировало правоохранительную функцию, при этом помимо нее ведомство курировало широкий круг вопросов по центральному администрированию, несоразмерно больший, чем выполняет Министерство внутренних дел Российской Федерации. В завершение следует отметить, что воссоздание полиции в России является шагом закономерным, отражающим реалии современного развития общества и имеющим огромное воспитательное значение. Достоинством проводимого преобразования является то, что оно не приводит к отрицанию советской эпохи в развитии органов правопорядка, а наоборот, связывает воедино все поколения. Современные реалии усиливают интерес ученых и общественности к истории и практике отечественной и зарубежной полиции, позволяя излагать новое видение проблем в «полицеистике». В этой связи актуализируется вопрос разработки учебника по истории органов внутренних дел Российской Федерации.
