(Стрельников П. В.) («Миграционное право», 2007, N 2)
СОВРЕМЕННАЯ МИГРАЦИОННАЯ СИТУАЦИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ И ЕЕ УЧЕТ В ПОГРАНИЧНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
П. В. СТРЕЛЬНИКОВ
Стрельников П. В., адъюнкт Пограничной академии ФСБ России.
Актуальные на сегодняшний день проблемы, связанные с приобретающим все более четкие рамки процессом глобализации экономики и других сфер жизни современного общества, создают предпосылки образования единого мирового хозяйства, заставляя перемещаться капитал, трудовые ресурсы независимо от географических границ. Сегодня можно выделить несколько направлений, по которым процесс глобализации развивается наиболее интенсивно. Это — мировые коммуникационные сети, финансовые институты, средства массовой информации, международное сотрудничество в некоторых областях (защита прав человека, природоохранная деятельность), международные миграционные процессы <1>. ——————————— <1> См.: Кувалдин В. Глобализация — светлое будущее человечества? На пороге XXI века мегаобщество приобретает реальные очертания // Независимая газета. 2000. 11 октября.
Но глобализация рождает и такую проблему, как быстрый рост теневых и преступных видов деятельности, приобретающих глобальный характер, а также такой феномен, как рост нелегальной миграции, что является одной из серьезнейших угроз национальной безопасности России. Как одна из наиболее острых проблем современной цивилизации незаконная миграция превратилась в устойчивое масштабное явление, приводящее ко многим нежелательным последствиям. Она стимулирует рост теневой экономики, создает реальную угрозу изменения демографической ситуации в стране, активизирует рост националистических настроений, создает предпосылки для межнациональных конфликтов, способствует развитию криминальных структур, связанных с транспортировкой наркотиков, отмыванием теневых капиталов, незаконным оборотом оружия. По мнению В. М. Баранова, «проблема пресечения незаконной миграции, пожалуй, более важна и остра, нежели проблема эффективности организации законных миграционных потоков» <2>. ——————————— <2> Баранов В. М. Незаконная миграция в современной России: понятие, виды, эффективность противодействия // Миграция, права человека и экономическая безопасность современной России: состояние, проблемы, эффективность защиты. Нижний Новгород, 2004. С. 33 — 63.
Сформулированный еще в 1885 г. английским ученым Е. Г. Равенштейном главный из одиннадцати базовых миграционных законов о том, что экономические причины миграции являются определяющими <3>, как никогда справедлив и актуален в современных условиях, а его недоучет или полное игнорирование может привести к уже упомянутым негативным последствиям роста незаконной миграции. ——————————— <3> См.: Ravenstein E. G. The laws of migration // Journal of the Royal Statistical Society. 1885. Vol. 48. P. 167 — 227; 1889. Vol. 52. P. 241 — 305.
Представляя угрозу экономической безопасности государства, нелегальная миграция наносит серьезный ущерб национальному рынку труда, экономическому и трудовому потенциалам регионов страны, усугубляет спад производства в отдельных секторах экономики, приводит к нарушениям в размещении производительных сил, недоразвитию транспортных связей, снижению уровня жизни и возникновению социальных конфликтов. Подавляющее большинство исследователей в области влияния незаконной миграции на национальную экономическую безопасность сходятся во мнении, что можно установить количественно измеряемые пороговые значения индикаторов экономической безопасности. Эта же идея содержится в Государственной стратегии экономической безопасности <4>. ——————————— <4> О Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (Основных положениях): Указ Президента РФ от 29 апреля 1996 г. N 608 // Российская газета. 1996. 14 мая.
Своеобразным индикатором экономической безопасности государства является показатель уровня нелегальной миграции в стране. Его пороговое значение может составлять 1% от общего количества населения Российской Федерации. Такое соотношение нелегальных мигрантов является социально терпимым и не снижает уровня экономической безопасности страны <5>. ——————————— <5> См.: Куликов В. А. Нелегальная миграция и ее влияние на экономическую безопасность страны (организационно-экономические аспекты) // Автореф. дис. … канд. эконом. наук. М., 2006.
Обобщив сказанное, целесообразно заключить, что международная миграция населения создает прямую угрозу национальной безопасности России. В экономической сфере данная угроза характерна следующими проявлениями: — межрегиональная миграция может привести к спаду производства в отдельных секторах экономики в связи с сокращением внутреннего спроса; — сосредоточение мигрантов в пределах конкретной территории приводит к обострению проблемы безработицы и социальной дифференциации населения; — эмиграция высококвалифицированных специалистов создает угрозу деградации научно-технического потенциала; — становится реальной угроза утраты квалификационного потенциала мигрантов, снижается их мотивация к труду; — под влиянием миграции становится очевидной угроза дальнейшей криминализации российской экономики, поскольку труд определенных категорий мигрантов используется в теневой экономике, а часть мигрантов-торговцев из стран СНГ и нелегальных мигрантов из дальнего зарубежья прямо вовлекаются в противоправную деятельность. Широкий спектр задач, относящихся к обеспечению национальной безопасности в сфере международной миграции населения, решается пограничными органами федеральной службы безопасности. В последнее время значительно активизировалась деятельность трансграничных криминальных структур, занимающихся контрабандой наркотиков, оружия и боеприпасов, природных ресурсов, материальных, интеллектуальных и культурных ценностей, а также незаконной миграцией. Пограничное пространство становится объектом противоправных устремлений организованной преступности, носящей трансграничный характер. Угрозы экономической безопасности и национальным интересам России в пограничной сфере, вызванные в том числе и незаконной миграцией, все больше смещаются с дальних подступов на собственно российскую государственную границу и приграничную территорию. В связи с этим возникает необходимость выработки адекватных мер противодействия незаконной миграции и ее проявлениям в пограничной сфере государства, особенно, на дальневосточном, юго-восточном и западном участках Государственной границы России, где отмечается наибольшая активность транснациональных преступных группировок, организующих устойчивые каналы незаконной миграции. «Охрана Государственной границы Российской Федерации, являясь составной частью защиты Государственной границы Российской Федерации, представляет собой комплекс пограничных мер, осуществляемых пограничными органами федеральной службы безопасности в пределах приграничной территории… предназначенных для недопущения противоправного изменения прохождения Государственной границы Российской Федерации, обеспечения соблюдения режима государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу… а также проникновения нелегальных мигрантов» <6>. Из данного определения видно, какую значимость приобретает проблема противодействия незаконной миграции в числе остальных и как ее решение соотносится с другими, не менее важными задачами пограничных органов федеральной службы безопасности в пограничном пространстве. ——————————— <6> См.: Концепция формирования системы обеспечения интересов Российской Федерации в пограничной сфере. М.: Граница, 2005. С. 7.
В статье 11.1 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности» <7> раскрывается содержание пограничной деятельности, основными видами (направлениями) которой являются: ——————————— <7> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 15. Ст. 1269.
— защита и охрана государственной границы в целях недопущения противоправного изменения прохождения государственной границы, обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу; — защита и охрана экономических и иных законных интересов России в пределах ее приграничной территории, исключительной экономической зоны и континентального шельфа, а также охрана за пределами исключительной экономической зоны Российской Федерации запасов анадромных видов рыб, образующихся в российских реках. Проблема оценки роли и места пограничных органов федеральной службы безопасности в обеспечении пограничной безопасности страны объективно обусловлена потребностью граждан, субъектов экономики, общественных организаций и государства в необходимом уровне экономической безопасности в пограничной сфере. Поэтому с точки зрения субъектов государственной власти или субъектов экономики (физических и юридических лиц), для которых незаконная миграция является очевидной угрозой, защита и охрана экономических интересов России в пределах ее приграничной территории является одним из важнейших направлений пограничной деятельности. Пограничная деятельность не может осуществляться самостоятельно и в отрыве от борьбы с преступностью, в том числе в сфере международной миграции. Рассмотрение вопросов деятельности пограничных органов по пресечению угроз национальной безопасности в сфере международной миграции населения невозможно без анализа их полномочий. В ст. 30 Закона Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» <8> изложены основные полномочия пограничных органов федеральной службы безопасности в сфере защиты государственной границы. Применительно к обеспечению пограничной безопасности в области международной миграции установлены следующие полномочия: ——————————— <8> Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 17. Ст. 594.
— контроль за соблюдением имеющих разрешительный или уведомительный характер правил режима Государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу; — войсковая, разведывательная, контрразведывательная, оперативно-розыскная, режимно-пропускная и военно-техническая деятельность; — производство по делам об административных правонарушениях, отнесенным к их ведению законодательством Российской Федерации, в пределах своей компетенции рассматривают эти дела и исполняют постановления по ним; — дознание по делам, отнесенным законодательством Российской Федерации к их ведению; — профилактика правонарушений, борьба с которыми входит в компетенцию пограничных органов <9>. ——————————— <9> Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 17. Ст. 594.
Анализ указанных полномочий пограничных органов в сфере международной миграции населения позволяет констатировать, что федеральным законодательством в целом достаточно четко определены их права и обязанности. Однако, как показывают исследования, на сегодняшний день отсутствует должная правовая основа регулирования взаимодействия пограничных органов федеральной службы безопасности с федеральными органами исполнительной власти по вопросам пресечения угроз национальной безопасности в сфере международной миграции населения. На данное обстоятельство было обращено внимание в процессе парламентских слушаний по вопросу «Национальная безопасность и миграционная политика» <10>. Так, в информационно-аналитической справке среди факторов, влияющих на миграционную обстановку, указывается неустойчивое взаимодействие органов государственной власти в области предупреждения и пресечения незаконной миграции. Вместе с тем среди приоритетных направлений по повышению эффективности противодействия незаконной миграции на территории Российской Федерации определено создание устойчивого и надежного взаимодействия органов государственной власти. ——————————— <10> См.: Материалы Парламентских слушаний «Национальная безопасность и миграционная политика». М., 2005.
Учет особенностей правового регулирования международной миграции населения позволяет признать, что основными задачами взаимодействия в области обеспечения национальной безопасности в сфере международной миграции населения являются: — воспрещение проникновения незаконных международных мигрантов на территорию Российской Федерации; — контроль за соблюдением режима Государственной границы Российской Федерации, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу; — обеспечение органов государственной власти информацией об угрозах национальной безопасности Российской Федерации в сфере международной миграции населения; — осуществление мероприятий по борьбе с негативными проявлениями международной миграции (контрабандной деятельностью, незаконным оборотом оружия, наркотиков, торговлей людьми). В ст. 15 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности» <11> определено, что органы федеральной службы безопасности осуществляют свою деятельность во взаимодействии с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от форм собственности. ——————————— <11> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 15. Ст. 1269.
Особое место в указанной системе занимает взаимодействие пограничных органов федеральной службы безопасности с органами внутренних дел. Оно заключается в основанном на четкой правовой регламентации, согласовании действий (усилий) взаимодействующих субъектов на всех уровнях по выполнению стоящих перед ними задач. При этом качество взаимодействия зависит от выполнения ряда необходимых шагов, существенно облегчающих его организацию, к которым следует отнести следующие: — проведение анализа и прогнозирования миграционной ситуации в рамках определенной территории, а также реальных и потенциальных негативных проявлений незаконной миграции, угрожающих национальной безопасности. На данном этапе будет очевидно, что результатом взаимодействия станет устранение угроз национальной безопасности Российской Федерации в сфере международной миграции населения; — разработку механизма обмена информацией с учетом соблюдения режимов ограничения доступа к источникам информации. Эффективность результатов взаимодействия зависит от быстроты обмена информацией. Взаимодействие федеральных органов исполнительной власти должно стать первым элементом в системе управления миграционными процессами на территории Российской Федерации. Таким образом, деятельность пограничных органов по обеспечению безопасности государства в пограничной сфере в аспекте противодействия незаконной миграции, наносящей значительный ущерб национальной экономике, будет напрямую зависеть от реализации государством комплекса необходимых административно-правовых и экономических мер. К ним следует отнести: — совершенствование федерального законодательства, направленного на сокращение латентных иммиграционных процессов, незаконное привлечение и использование иностранной рабочей силы; — введение более эффективных административных и экономических санкций за нарушение действующего порядка регистрации и занятости мигрантов; — дальнейшее развитие организационной системы регулирования процессов иммиграции и экономической активности иностранных граждан в стране; — осуществление превентивно-заградительных мер, демаркация и установление всей линии границы, формирование полноценной пограничной инфраструктуры. Чем раньше государственная граница будет оформлена в международно-правовом отношении на всем ее протяжении, а также организован эффективный иммиграционный контроль, тем эффективнее будут мероприятия по снижению остроты миграционной проблемы в стране. Изложенное выше позволяет сделать вывод, что в основу деятельности всех заинтересованных субъектов реализации миграционной политики Российской Федерации, в том числе пограничных органов федеральной службы безопасности, должны лечь такие важные направления, как приведение миграционного законодательства в соответствие с существующими реалиями, а также расширение международно-правовой базы и обмен с миграционными органами иностранных государств информацией по проблемам, связанным с незаконной миграцией. При этом важно учитывать, что проблемы миграции нельзя решить с помощью только правовых средств. Необходимо использование экономических, социальных и психологических рычагов, связанных с процессами миграции. Противодействие нелегальной миграции не должно создавать искусственных барьеров на пути законной миграции. Основной задачей в этой связи является не только усиление мер по пресечению незаконной миграции, но и создание условий для расширения легальной трудовой иммиграции. Миграционная политика должна стать сферой активного сотрудничества между всеми заинтересованными сторонами: странами происхождения мигрантов, странами их назначения и транзитными государствами. Эффективность такого сотрудничества непосредственно зависит от того, насколько будут учтены и поняты взаимные интересы.
