(Кудинов В. В.) («Военно-юридический журнал», 2013, N 12)
ПРАВОВЫЕ ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ПОГРАНИЧНОЙ ПОЛИТИКИ В УСЛОВИЯХ ТАМОЖЕННОГО СОЮЗА И СОДРУЖЕСТВА НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ
В. В. КУДИНОВ
Кудинов Владимир Владимирович, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин юридического факультета Курганского государственного университета, кандидат юридических наук.
В статье рассматриваются особенности реализации пограничной политики Российской Федерации, ее место в обеспечении безопасности нашего государства. Выделены основные участники реализации государственной пограничной политики и проанализированы их полномочия. Рассмотрены основные направления пограничной политики Российской Федерации в условиях Таможенного союза и Содружества Независимых Государств.
Ключевые слова: пограничная политика, государственная граница, государство, защита государственной границы, охрана государственной границы, пограничная безопасность.
Legal peculiarities of realization of boundary policy in conditions of the Customs union and the Commonwealth of Independent States V. V. Kudinov
The article concerns peculiarities of boundary policy of the Russian Federation, its place in ensuring the security of this state; points out the main participants of realization of the state boundary policy, analyzed the powers thereof, considers the basic directions of boundary policy of the Russian Federation in conditions of the Customs Union and the Commonwealth of Independent States.
Key words: boundary policy, state boundary, state, protection of state boundary, safeguard of state boundary, boundary security.
Проблемы обеспечения пограничной безопасности занимают особое место в системе национальной безопасности Российской Федерации. Именно в приграничном пространстве сопредельных государств формируется значительная часть угроз и вызовов безопасности России и нашим согражданам <1>. ——————————— <1> Мельников В. И. Введение // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Серия «Проблемы национальной безопасности». 2009. N 12. URL: www. council. gov. ru.
В основе любой политики, как известно, лежат определенные интересы. Государство стремится создать такие условия, которые позволяют в максимальной степени обеспечить перемещение через границу материальных и духовных ценностей в интересах личности, общества и государства и заключаются в создании и поддержании благоприятных условий для обеспечения территориальной целостности России, осуществления политической, социально-экономической и других видов деятельности на государственной границе и приграничной территории Российской Федерации, в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской Федерации. Они определяют направленность и содержание пограничной политики Российской Федерации и обеспечиваются пограничной деятельностью федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих полномочия в сфере защиты и охраны государственной границы. Государственная пограничная политика России обеспечивается согласованными действиями всех элементов системы обеспечения безопасности в пограничной сфере за счет реализации комплекса мер организационного, нормативно-правового и информационного характера. Как следует из Основ пограничной политики Российской Федерации (утв. Президентом РФ 5 октября 1996 г.), пограничная политика Российской Федерации направлена на обеспечение суверенитета, неприкосновенности и целостности территории, реализацию и защиту национальных интересов и безопасности Российской Федерации в ее пограничном пространстве. Она формируется на основе Конституции России, законов и других нормативно-правовых актов Российской Федерации, общепринятых норм и принципов международного права и реализуется посредством целенаправленной и скоординированной деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и граждан в соответствии с их правами и полномочиями в этой сфере. Составной частью пограничной политики Российской Федерации является подготовка и реализация совместно с заинтересованными государствами-участниками Содружества Независимых Государств мер по обеспечению национальной и коллективной безопасности на внешних границах Содружества <2>. ——————————— <2> Основы пограничной политики Российской Федерации, утв. Президентом РФ 5 окт. 1996 г. // Российская газета. 1996. 6 нояб.
Важнейшими предпосылками эффективности пограничной политики выступают справедливое межгосударственное разграничение, развитие международного сотрудничества, укрепление социально-экономической и духовной основы жизнедеятельности приграничных регионов Российской Федерации. Пограничная политика Российской Федерации осуществляется в пограничном пространстве Российской Федерации, охватывающем Государственную границу Российской Федерации, пункты пропуска через государственную границу и связанные с ними объекты внутри страны, приграничную территорию, воздушное пространство, трансграничные (пограничные) водные объекты, акватории территориального моря и внутренних вод, подводную среду, континентальный шельф и исключительную экономическую зону Российской Федерации. Основные субъекты пограничной политики Российской Федерации — федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, общественные объединения, организации и граждане. Основными направлениями пограничной политики Российской Федерации определены: совершенствование международно-правового оформления Государственной границы Российской Федерации; обеспечение пограничной безопасности Российской Федерации; развитие межгосударственного пограничного сотрудничества; обеспечение национальной и коллективной безопасности на внешних границах государств — участников СНГ; развитие социально-экономической и духовной основы жизнедеятельности приграничных регионов Российской Федерации; формирование и развитие системы научных знаний в области пограничной политики <3>. ——————————— <3> Там же.
В реализации государственной пограничной политики участвуют законодательная, исполнительная и судебная власть. Очень важно, чтобы полномочия всех ветвей власти в данной области были строго разграничены и не дублировали друг друга <4>. ——————————— <4> Шилова Н. В. Правовое обеспечение безопасности Российской Федерации в пограничной сфере: проблемы обеспечения безопасности России в погранич. пространстве // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Серия «Проблемы национальной безопасности». 2009. N 12. URL: www. council. gov. ru.
На уровне общегосударственных органов управления обеспечение безопасности в пограничной сфере осуществляется на основе строгого разграничения их полномочий. К общегосударственному уровню полномочий принято относить: определение приоритетов в области защиты жизненно важных интересов страны в пограничном пространстве; разработку системы правового регулирования отношений в пограничной сфере; определение порядка организации и деятельности органов обеспечения пограничной безопасности; осуществление контроля за кадровой политикой государственных органов в пограничной сфере. К ведению высшего законодательного (представительного) органа Российской Федерации — Федерального Собрания — относятся: ратификация и денонсация международных договоров и соглашений Российской Федерации по вопросам обеспечения ее безопасности в пограничном пространстве; вопросы статуса и защиты Государственной границы Российской Федерации; заслушивание посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений Председателя Правительства Российской Федерации, руководителей федеральных органов исполнительной власти по вопросам обеспечения безопасности, в т. ч. в пограничной сфере; разработка по поднятым в них проблемам комплекса законодательных мер; определение размеров бюджетных ассигнований на финансирование органов обеспечения пограничной безопасности. К полномочиям органов исполнительной власти относится исполнение законов и иных нормативных правовых актов, которые регламентируют правоотношения в пограничной сфере. Органы исполнительной власти организуют разработку и реализацию государственных программ обеспечения пограничной безопасности, осуществляют проведение мероприятий по реализации задач пограничной политики в пределах своих полномочий. В соответствии с законодательством они также по мере необходимости формируют, реорганизуют и ликвидируют государственные органы обеспечения пограничной безопасности. Общее руководство государственными органами, обеспечивающими безопасность в пограничной сфере, осуществляет глава государства. Координирующая роль принадлежит Совету Безопасности Российской Федерации, который определяет стратегию обеспечения внутренней и внешней безопасности, контролирует и координирует деятельность государственных органов обеспечения безопасности, в т. ч. в пограничной сфере. Правительство Российской Федерации в пределах полномочий, определенных законодательством, обеспечивает руководство государственными органами в пограничной сфере. Оно организует и контролирует разработку и реализацию мероприятий по обеспечению безопасности страны в пограничной сфере федеральными органами исполнительной власти, другими подведомственными ему органами. Важнейшая роль в охране государственной границы страны принадлежит органам государственной власти приграничных субъектов Российской Федерации. Составными элементами системы обеспечения безопасности Российской Федерации в пограничной сфере, наряду с федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, являются общественные объединения и граждане, участвующие в пограничной деятельности. Организацию и координацию этой деятельности осуществляет ФСБ России. Сегодня в обеспечении безопасности в пограничной сфере участвуют около 30 органов государственной власти Российской Федерации. К государственной границе примыкает 45 пограничных регионов, где находятся порядка 250 органов местного самоуправления. Это обстоятельство требует четкого взаимодействия между субъектами пограничных отношений <5>. ——————————— <5> Шилова Н. В. Указ. соч.
С целью формирования единой концептуальной основы пограничной политики государства была разработана и утверждена решением Государственной пограничной комиссии от 28 января 2005 г. Концепция формирования системы обеспечения интересов Российской Федерации в пограничной сфере <6>. ——————————— <6> Официально опубликована не была.
В качестве законодательной инициативы Советом Федерации разработана новая, уже вторая по счету, редакция проекта Федерального закона «О приграничном сотрудничестве». Принят ряд постановлений палаты, направленных на повышение эффективности пограничной политики. Большое внимание законодательному обеспечению пограничной безопасности уделяют и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Тем не менее проблемы обеспечения безопасности России в пограничном пространстве по-прежнему актуальны и требуют новых подходов, отвечающих современным требованиям, вызовам и угрозам. Приоритетные направления решения этих и других вопросов, в т. ч. в пограничном пространстве, отражены в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537. Считаем, что современные пограничные угрозы в большей степени носят внешний характер, и эффективно противодействовать им Россия сможет только совместно с сопредельными и другими заинтересованными государствами. Как отметил Президент России, «суверенное право России и наших партнеров выстраивать и развивать свой интеграционный проект должно быть надежно защищено. Прошу здесь действовать в тесном контакте с вашими коллегами и партнерами из Белоруссии, Казахстана и других стран, которые участвуют в тех или иных интеграционных процессах» <7>. ——————————— <7> Путин В. В. Выступление на расширенном заседании коллегии ФСБ России, посвященном итогам работы службы в 2012 году. URL: http://news. kremlin. ru/media/events/photos/big/41d44730319c2a4e8482.jpeg; http://news. kremlin. ru/media/events/photos/medium/41d4473031a4ef89a89d. jpeg.
Международное сотрудничество по пограничным вопросам Россия осуществляет с тридцатью пятью государствами. Особенно интенсивно оно развивается с Казахстаном, Таджикистаном, Болгарией, Венгрией, Германией и Японией. Укрепляются пограничные контакты с Европейским союзом. Большой опыт взаимодействия накоплен с пограничной охраной Финляндии. Пограничные формирования России охраняют южную границу Армении, оперативные группы функционируют в Киргизии и Белоруссии. В рамках СНГ создан и эффективно действует Совет командующих пограничными войсками. Расширяется сотрудничество береговой охраны ФСБ России с аналогичными структурами пограничных ведомств стран, расположенных в акваториях Балтийского, Черного и Каспийского морей, Тихого и Северного Ледовитого океанов. Важным шагом в расширении пограничного сотрудничества в зоне Европейского союза могло бы стать присоединение России к Шенгенскому соглашению <8>. Россия понимает преимущества, которые этот международный акт дает ее гражданам, а также ответственность за надежную охрану государственной границы, соответствующую требованиям Шенгена. В настоящее время между Россией и Европейским союзом подписаны соглашения об упрощении визовых процедур для определенной категории граждан и о реадмиссии <9>. ——————————— <8> Шенгенское соглашение «Об отмене паспортного и таможенного контроля между рядом государств Европейского союза» подписано в июле 1985 г. семью государствами и вступило в силу в марте 1995 г. Сейчас в зону Шенгена входят 25 государств ЕС. Вне зоны по-прежнему остаются Великобритания и Ирландия. <9> Шилова Н. В. Указ. соч.
Дипломатические шаги в сфере межгосударственного пограничного сотрудничества направлены на реализацию долгосрочной стратегии пограничной безопасности России, суть которой заключается в адекватном реагировании на угрозы пограничной безопасности, типичные для современных государств и обусловленные глобальными вызовами, рисками и угрозами в пограничном пространстве. В условиях глобализации особенно актуальным становится создание совместных с заинтересованными сопредельными государствами региональных зон пограничной безопасности по противодействию трансграничным угрозам. По мнению Н. В. Шиловой, в рамках Союзного государства следует продолжить работу по гармонизации законодательства, регламентирующего вопросы пограничной безопасности. Речь идет об «уравнивании» уголовной и административной ответственности за одни и те же правонарушения в пограничной сфере в Российской Федерации и Республике Беларусь. Кроме того, целесообразно дальнейшее сближение и развитие законодательной базы, регулирующей общественные отношения, возникающие в сфере пограничной безопасности, между Федеральной службой безопасности России и пограничными ведомствами государств — участников СНГ. Для этого необходимо активизировать работу над модельным законодательством в рамках Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ <10>. ——————————— <10> Там же.
Заместитель руководителя службы — руководитель Департамента пограничной охраны Пограничной службы ФСБ России — отметил, что международное сотрудничество по пограничным вопросам Россия осуществляет с 37 государствами. Особенно интенсивно оно развивается со странами СНГ на уровне Совета командующих пограничными войсками государств — участников СНГ, Пограничного комитета Союзного государства и Совета по пограничным вопросам ЕврАзЭС. В соответствии с межгосударственными соглашениями пограничные органы ФСБ России охраняют южную границу Республики Армения, обеспечивают пограничную безопасность Абхазии и Южной Осетии. В решении задач по координации совместных усилий в сфере обеспечения пограничной безопасности активно участвуют оперативные пограничные группы ФСБ России в Белоруссии, Казахстане, Киргизии и Таджикистане <11>. ——————————— <11> Инчин Е. На рубежах державы // Красная звезда. 2010. 28 мая.
В рамках Таможенного союза Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации разрабатывается система дополнительных мер по обеспечению пограничной безопасности в условиях переноса согласованных видов государственного контроля на внешнюю границу. Учитывая характер угроз пограничной безопасности, исходящих из центрально-азиатского региона, в интересах всех участников Таможенного союза принято принципиальное решение о сохранении пограничного контроля на российско-казахстанской границе и продолжении ее обустройства. Укрепляются пограничные контакты со странами Европейского союза, в т. ч. с Европейским агентством по вопросам управления оперативным сотрудничеством на внешних границах государств — членов Европейского союза (FRONTEX) <12>. ——————————— <12> Там же.
С учетом изложенного обеспечение государственной и коллективной безопасности государств-партнеров, государств — участников СНГ, государств — участников Таможенного союза на их внешних границах является одним из приоритетных направлений пограничной политики России. Это обусловлено следующими обстоятельствами: общностью и взаимозависимостью социально-экономических интересов государств — участников СНГ; необходимостью нейтрализации процессов, ущемляющих национальные интересы и подрывающих национальную безопасность государств Содружества; ограниченностью возможностей ряда государств Содружества по созданию национальных систем обеспечения пограничной безопасности; необходимостью противодействия попыткам геополитической изоляции России и ограничения ее социально-экономических и военно-политических связей с государствами Содружества <13>. ——————————— <13> Основы пограничной политики Российской Федерации…
Россия может участвовать на договорной основе в обеспечении национальных интересов и коллективной безопасности государств — участников СНГ посредством совместной охраны границ, или оказания содействия национальным службам в осуществлении пограничного, таможенного, иммиграционного, автогрузового, санитарно-карантинного, ветеринарного, фитосанитарного и других видов контроля. Функционирование Таможенного союза из числа государств, связанных с Россией интегрированной экономикой и политическим партнерством, предполагает совместное установление на границах с третьими странами соответствующих нормам международного права всех видов контроля. С учетом складывающихся современных политических и социально-экономических реалий решение проблем обеспечения пограничной безопасности неразрывно связано с реализацией государственной пограничной политики нашего государства.
Список литературы
1. Инчин Е. На рубежах державы // Красная звезда. 2010. 28 мая. 2. Мельников В. И. Введение // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Серия «Проблемы национальной безопасности». 2009. N 12. URL: www. council. gov. ru. 3. Основы пограничной политики Российской Федерации, утв. Президентом РФ 5 окт. 1996 г. // Российская газета. 1996. 6 нояб. 4. Путин В. В. Выступление на расширенном заседании коллегии ФСБ России, посвященном итогам работы службы в 2012 году. URL: http://news. kremlin. ru/media/events/photos/big/41d44730319c2a4e8482.jpeg; http://news. kremlin. ru/media/events/photos/medium/41d4473031a4ef89a89d. jpeg. 5. Шилова Н. В. Правовое обеспечение безопасности Российской Федерации в пограничной сфере: проблемы обеспечения безопасности России в погранич. пространстве // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Серия «Проблемы национальной безопасности». 2009. N 12. URL: www. council. gov. ru.
