(Стрельников П. В.) («Миграционное право», 2008, N 2)
НЕЗАКОННАЯ МИГРАЦИЯ ЧЕРЕЗ ГОСУДАРСТВЕННУЮ ГРАНИЦУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ
П. В. СТРЕЛЬНИКОВ
Стрельников П. В., адъюнкт Пограничной академии ФСБ России.
Главной особенностью современной миграционной ситуации в Российской Федерации является приобретающая угрожающий характер незаконная миграция иностранных граждан и лиц без гражданства. Чрезвычайно острый характер указанной угрозы оказывает негативное влияние не только на международный авторитет России, но и наносит ущерб ее национальной безопасности. Вступая в тесные связи с нелегальным бизнесом, а следовательно, смыкаясь с трансграничной организованной преступностью, которая также заинтересована в трафике мигрантов через государственную границу как в источнике существенных доходов, незаконная миграция иностранных граждан и лиц без гражданства все более затрагивает интересы пограничной безопасности России, которая представляет собой состояние защищенности Государственной границы и приграничной территории Российской Федерации, жизненно важных интересов личности, общества и государства от возможных и реальных, внешних и внутренних угроз в пограничной сфере, достигаемое интегрированием усилий федеральных органов исполнительной власти, других сил и средств при координирующей роли Пограничной службы ФСБ России <1>. ——————————— <1> См.: Основы пограничной политики Российской Федерации (утв. Президентом РФ 5 октября 1996 г.) // Российская газета. 1996. 6 нояб.
Обстановка на государственной границе свидетельствует о том, что последствия, вызванные незаконной миграцией, все больше смещаются с дальних подступов на собственно российскую Государственную границу и приграничную территорию. Следовательно, актуальность проблемы противодействия незаконной миграции как угрозе пограничной безопасности России является более чем очевидной. Показатели пропуска лиц через Государственную границу на участках региональных пограничных управлений ФСБ России, в международных пунктах пропуска свидетельствуют о тенденции возрастания количества въезжающих в страну иностранных граждан и лиц без гражданства. По словам руководителя Пограничной службы ФСБ России В. Е. Проничева, основной массой в числе выявленных лиц с недействительными документами в пунктах пропуска через Государственную границу являются потенциальные незаконные мигранты, и их количество постоянно растет <2>. ——————————— <2> См.: Интервью первого заместителя директора — руководителя Пограничной службы ФСБ России В. Проничева // VIP-PREMIER. 2006. Май — июнь.
К сожалению, в России не существует сколько-нибудь достоверных оценок масштабов незаконной миграции. Отсутствует точная статистика о количестве нелегальных мигрантов на территории страны. По различным оценкам, количество незаконных мигрантов в общем иммиграционном потоке, направленном на территорию страны, оценивается от 3 млн. человек до 20 млн. человек <3>. ——————————— <3> Информационно-аналитические материалы МИД России от 13.10.2006 N 37700/гс.
Например, по оценкам Федеральной миграционной службы, на территории страны находится от 5 до 15 млн. незаконных мигрантов <4> (около 10% от населения страны). Они создают угрозу национальному рынку труда и благоприятствуют развитию теневой экономики <5>. Подавляющее большинство из них составляют выходцы из стран СНГ (по экспертным оценкам, до 7 млн. чел.), остальные — это граждане азиатских и африканских стран, среди которых преобладают выходцы из Китая, Вьетнама, Индии, Бангладеш, Афганистана, Ирана, Шри-Ланки. ——————————— <4> Информация МВД России от 16.10.2006 N 3/21450. <5> Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации (одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 марта 2003 г. N 256-р) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 10. Ст. 923.
Анализ причин стремительного роста незаконной миграции через Государственную границу Российской Федерации и далее транзитом в третьи страны свидетельствует о том, что этому процессу во многом способствуют целый ряд объективных и субъективных факторов, относящихся к современному этапу социально-экономического развития России, а также те глобальные изменения, которые произошли на постсоветском пространстве и в мире за последние годы. К их числу можно отнести: — политические (нестабильность политической ситуации в ряде государств, непосредственно граничащих с Российской Федерацией); — социально-экономические (низкий жизненный уровень, безработица, инфляция, которые заставляют мигрантов в условиях современных рыночных отношений искать дополнительные источники доходов); — социально-демографические (проблема перенаселенности того или иного региона и др.); — наличие «прозрачных» границ со странами СНГ, а также открытие границ дальневосточных субъектов Российской Федерации в прошлом десятилетии для развития безвизового туризма с Китаем <6>; отсутствие действенной и эффективной системы государственного контроля за пребыванием в стране иностранцев и лиц без гражданства; постоянные структурные перестройки контролирующих органов и их недостаточное финансирование; отсутствие эффективной нормативной правовой базы, регулирующей миграционные процессы, в результате чего растут нарушения режима въезда-выезда, правил пребывания и передвижения иностранцев и лиц без гражданства; ——————————— <6> См.: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о безвизовых групповых туристических поездках от 29 февраля 2000 г. // Бюллетень международных договоров. 2001. N 5.
— экологические (возникающие как вследствие влияния деятельности человека, так и под воздействием природных явлений: засуха, землетрясения, наводнения, загрязнение окружающей среды и т. п.). Исследование данных факторов позволяет выявить очевидный факт — незаконная миграция мотивируется теми же обстоятельствами, что и миграционные процессы, протекающие на законных основаниях. Проведенный анализ обстановки на ряде участков Государственной границы Российской Федерации показывает, что незаконная миграция в значительной мере способствует формированию структур сети распространения запрещенных законом товаров, включая торговлю оружием и наркотиками, ведению нелегальной профессиональной деятельности, проведению разведывательной и иной противоправной деятельности на территории Российской Федерации. Нельзя оставлять без внимания и тот факт, что отдельные незаконные мигранты имеют значительный опыт ведения боевых действий, в совершенстве владеют оружием и умеют вести разведывательную деятельность, обучены приемам и методам организации и проведения тайной подрывной деятельности и при этом активно используются в интересах иностранных спецслужб и организаций. Эти лица прибывают в Россию, используя, как правило, уже устоявшиеся или вновь создаваемые каналы незаконной миграции через Государственную границу. В Концепции формирования системы обеспечения интересов Российской Федерации в пограничной сфере <7> говорится о недопущении проникновения нелегальных мигрантов как одной из составляющих комплекса пограничных мер, осуществляемых пограничными органами федеральной службы безопасности в пределах приграничной территории. Данное положение свидетельствует о значимости проблемы противодействия незаконной миграции в числе остальных не менее важных задач пограничных органов в пограничном пространстве. ——————————— <7> См.: Концепция формирования системы обеспечения интересов Российской Федерации в пограничной сфере. М.: Граница, 2005.
Проблема противодействия незаконной миграции постоянно находится в центре внимания федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Она активно обсуждается в Государственной Думе и Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, на заседаниях Совета Безопасности Российской Федерации. С вступлением в силу Федерального закона N 266-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации» <8>, упразднившего посты иммиграционного контроля (как дублирующие функции Пограничной службы ФСБ России), роль пограничных органов в противодействии незаконной миграции еще более возросла. ——————————— <8> Российская газета. N 297. 2006.
Так, в рамках выполнения задач иммиграционного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу пограничные органы федеральной службы безопасности осуществляют контроль за въездом на территорию страны иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежище, следующих транзитом, их идентификацию, регистрацию и учет, а также меры по предупреждению неконтролируемой миграции и организации депортации иностранцев в установленных законодательными актами случаях и порядке. Выступая в качестве составной части транснациональной организованной преступности <9>, незаконная миграция является одним из основных объектов противодействия пограничных органов федеральной службы безопасности. В этой связи выработка адекватных мер противодействия незаконной миграции и ее проявлениям в пограничном пространстве государства, особенно на дальневосточном, юго-восточном и западном участках Государственной границы Российской Федерации, где отмечается набольшая активность транснациональных преступных группировок, организующих устойчивые каналы незаконной миграции <10>, становится объективной необходимостью. ——————————— <9> См.: Протокол против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху, дополняющий Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности (принят 12 — 15 декабря 2000 г., г. Палермо). <10> См.: Концепция формирования системы обеспечения интересов Российской Федерации в пограничной сфере. М.: Граница, 2005. С. 10.
В ст. 30 Закона Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» <11> изложены основные полномочия пограничных органов федеральной службы безопасности в сфере защиты и охраны Государственной границы. Если конкретизировать данные полномочия и выделить те из них, содержание которых непосредственно связано с обеспечением безопасности государства в области противодействия незаконной миграции, то к полномочиям пограничных органов федеральной службы безопасности, участвующих в противодействии незаконной миграции, можно отнести: ——————————— <11> Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 17. Ст. 594.
— осуществление контроля за соблюдением имеющих разрешительный или уведомительный характер правил режима государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу; — проведение войсковой, разведывательной, контрразведывательной, оперативно-розыскной, режимно-пропускной и военно-технической деятельности; — осуществление производства по делам об административных правонарушениях, отнесенным к их ведению законодательством Российской Федерации, рассмотрение этих дел в пределах своей компетенции и исполнение постановлений по ним; — ведение дознания по делам, отнесенным законодательством Российской Федерации к их ведению; — осуществление профилактики правонарушений, борьба с которыми входит в компетенцию пограничных органов; — контроль в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, въезжающих на территорию Российской Федерации (в том числе лиц, ищущих убежище), а также иностранных граждан и лиц без гражданства, следующих транзитом через территорию Российской Федерации, их идентификация (сличение документов, удостоверяющих личность, с личностью предъявителя) и учет в пунктах пропуска через Государственную границу. Характеристика данных полномочий позволяет судить о том, что пограничными органами федеральной службы безопасности решается достаточно широкий спектр задач, относящихся к обеспечению национальной безопасности в сфере противодействия незаконной миграции иностранных граждан и лиц без гражданства через Государственную границу Российской Федерации. Вместе с тем в анализируемой статье не упоминается в прямой постановке об участии пограничных органов в противодействии незаконной миграции в пределах приграничной территории, что, по нашему мнению, должно найти свое обязательное отражение в комплексе полномочий пограничных органов федеральной службы безопасности. В связи с этим предлагается внести соответствующее дополнение в часть 1 статьи 30 Закона Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации». На основании изложенного главными задачами пограничных органов федеральной службы безопасности в области противодействия незаконной миграции являются: — осуществление иммиграционного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации; — выявление лиц, которым запрещен въезд на территорию Российской Федерации; — борьба с транснациональной организованной преступностью, использующей каналы незаконной миграции через Государственную границу в своих противоправных целях; — осуществление регистрации и централизованного учета иностранных граждан и лиц без гражданства, въезд которым на территорию Российской Федерации запрещен, а также ранее депортированных или выдворенных с территории Российской Федерации; — разработка и осуществление во взаимодействии с другими государственными органами мер противодействия незаконной миграции на (через) территорию Российской Федерации. Необходимо отметить, что указанные задачи по своей сути являются частью общегосударственной системы мер противодействия незаконной миграции, в которой наряду с общими включены и специальные меры. В качестве специальных должны рассматриваться прежде всего пограничные меры — меры по охране Государственной границы <12>. ——————————— <12> См.: ст. 3 Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации».
Таким образом, существующая ситуация, связанная с противодействием незаконной миграции в пограничной сфере Российской Федерации, и анализ практики правового регулирования данной деятельности свидетельствуют о наличии тенденции, связанной с расширением компетенции пограничных органов федеральной службы безопасности в указанной сфере. Очевидная неразрывная связь незаконной миграции с нарушениями Государственной границы и установленных на ней режимов, а также широкое участие в деятельности по организации каналов незаконной миграции структур транснациональной организованной преступности, специальных служб и организаций иностранных государств требуют рассматривать противодействие незаконной миграции иностранных граждан и лиц без гражданства через Государственную границу Российской Федерации в качестве одного из приоритетных направлений деятельности пограничных органов федеральной службы безопасности, что и определяет их особое место в общей системе противодействия незаконной миграции.
