ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КАК КЛЮЧЕВОЙ ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА
А. Ю. ГУЛЯГИН
Гулягин Александр Юрьевич, заместитель прокурора области, старший советник юстиции, кандидат юридических наук.
В статье автор рассматривает правовые элементы важной государственной функции — правоохранительной деятельности. Акцент делается на ключевую составляющую правоохраны — необходимость качественного и постоянного обеспечения законности и ее режима. Приводятся признаки правоохранительной деятельности, а также формулируется определение данной деятельности, и делаются иные важные выводы.
Legal aspects of law-enforcement activity as a key function of the state A. Yu. Gulyagin
The author of the article considers legal elements of an important state function — law-enforcement activity. The attention is drawn to the key element of law-enforcement — the necessity of qualitative and constant ensuring of the legitimacy and the regime thereof. The author describes the features of law-enforcement activity, and formulates the definition of this activity and makes other important conclusions.
Государство как политико-территориальная организация власти при любом режиме, любой форме своей организации имеет центростремительную направленность своих действий, поскольку в системообразующий элемент — власть коренным образом вплетена идея контроля над ситуацией и способность влиять на нее. Для настоящего исследования не важны мотивы этой идеи — они могут быть разнообразны: от самых спорных в виде узурпации власти и получения благ власть имущими и до чистейших с точки зрения демократических основ и необходимости обеспечения демократических ценностей, как-то: права и свободы конкретного человека и общества в целом. Как бы то ни было, власть предполагает прямое выражение воли держателей этой власти и способности добиться исполнения этой воли независимо от того, кто и как относится к этому, различными способами: законодательным закреплением системы ценностей и механизмов реализации тех или иных правоотношений, деятельностью по обеспечению законодательно закрепленных ценностей, прав, свобод и, безусловно, обязанностей. Таким образом, государство разрабатывает и внедряет механизмы влияния на различные процессы повседневной жизнедеятельности. Иначе говоря, регулирует их. При этом создание законодательной и нормативной базы является основным элементом такого регулирования, обеспечивая платформу последующих государственных властных действий. Деятельность государства приобретает, таким образом, правовой характер. Мысль верна, но не нова, об этом же говорят ученые. Так, А. М. Артемьев, рассматривая вопросы о месте государственной правоохранительной службы в системе деятельности государства, делает интересный, на наш взгляд, вывод о том, во-первых, что сущностью деятельности государства является то, что она носит правовой характер. Это значит, что правоохранительная служба (и собственно деятельность. — Прим. авт.) является не областью деятельности государства, а ее имманентной и универсальной формой. И во-вторых, деятельность государства в любой форме и в любой сфере может осуществляться только посредством специально создаваемых органов, поэтому не только организация и функции государственных органов должны адекватно отражать специфику вида государственной деятельности, ради которой эти органы созданы, но и характер, структура, функции и организационные средства, сложившиеся в конкретном органе, в дальнейшем определяют содержание и направленность его деятельности <1>. ——————————— <1> См., напр.: Артемьев А. М. Государственная правоохранительная служба: системные свойства, функции, правовое обеспечение: Дис. … д. ю.н. М., 2008. С. 63 — 65.
Безусловно, тезис о правовом характере деятельности государства в целом, независимо от сферы приложения, является, на наш взгляд, основополагающим в определении правоохранительной деятельности государства. Поскольку предопределяет ее как характерную, неотъемлемую и в то же время всеобъемлющую деятельность государства по обеспечению такого его состояния, которое было бы желательным во всех проявлениях государственного регулирования — качественного состояния законности и правопорядка. Таким образом, правоохранительная деятельность государства должна являться неким «всеобъемлющим фильтром», обеспечивающим пребывание государства в позитивном правовом поле. В свою очередь, предопределенность содержания и направленности деятельности характером, структурой, функциями и организационными средствами также важна для классификации указанных государственных органов, действующих в предметных сферах правоотношений, как государственных правоохранительных органов. Государство, имея перед собой множество разнообразных по содержанию задач, призвано решать их в целях развития общества, достижения максимально положительного эффекта в обеспечении комфортного и удобного существования своих граждан. Это достигается весьма разнообразными способами. Нас, как уже и было обозначено выше, поскольку речь пошла о правовом характере государства и правах и свободах как высшей демократической ценности, интересуют вопросы, связанные с обеспечением этого правового характера, вопросы правоохраны. При детальном рассмотрении находим несколько ключевых элементов, составляющих существо этой функции государства. Правоохрана — это, безусловно, функция государства. Эти элементы, как нам представляется, следующие: во-первых, как уже и было обозначено, на вершине системы правоохраны в качестве основного ее предмета находятся права и свободы человека и гражданина, а также охраняемые законом интересы общества и государства, закрепленные законодательно и имеющие непреложный характер. Это есть то, что охраняется. Аналогичного мнения придерживаются отечественные ученые-юристы <2>. ——————————— <2> См.: Там же. С. 63 — 66.
А. М. Артемьев, анализируя и освещая сущность и содержание правоохранительной функции современного Российского государства, приходит к следующим выводам: «В рамках развития институтов и средств организации, характерных для правового государства, содержанием правоохранительной функции становится деятельность, связанная, с одной стороны, с реализацией всего комплекса социальных задач на основе органического сочетания мер охранительного, превентивного и защитного порядка, а с другой стороны, с объективной необходимостью обеспечения прав и свобод человека и гражданина как приоритетной задачи. Система гарантий является узловым компонентом содержания правоохранительной функции как формы осуществления деятельности государственных органов; именно они являются непосредственным предметом правоохранительной деятельности, отвечающим сущности современного Российского государства» <3>. ——————————— <3> Там же. С. 107 — 108.
Многоплановость характерна для правоохраны как комплексного правового, государственного явления. К тому же, как видно из приведенного мнения, в нем должны учитываться и социальные, и иные детерминанты, однако базисом все же являются права и свободы человека и гражданина, интересы общества и государства. С. А. Шелепова, анализируя правоохранительную деятельность, делает один из ряда выводов следующего характера: «Данная деятельность представляет собой опирающиеся на устои законности и правопорядка функции по охране прав и свобод человека и гражданина, собственности и общественного порядка, конституционного строя Российской Федерации от преступных посягательств и правонарушений, а также предупреждению (профилактике) преступлений, где данные функции присущи как государственным органам, так и общественным объединениям» <4>. ——————————— <4> Шелепова С. А. Федеральная служба безопасности в системе правоохранительных органов в Российской Федерации: Дис. … к. ю.н. М., 2008. С. 44.
Таким образом, базис государственной правоохраны зиждется на правах, свободах, а также охраняемых законом интересах общества и государства, а если быть точнее, то на необходимости обеспечить их неукоснительное соблюдение, обеспечить режим законности. Очевидно, что эти правовые явления — правоохрана посредством исполнения государственными органами правоохранительной функции, а также режим законности находятся в органической взаимосвязи между собой. К тому же важна мысль о том, что суть правоохранительной деятельности составляет противодействие не только преступным посягательствам, но и иным правонарушениям. Во-вторых, определив непосредственный предмет правоохранительной деятельности в виде прав и свобод, необходимо сказать и об объекте правоохраны. В качестве объекта ученые выделяют правопорядок <5>. Автор настоящего исследования согласен с этим. Правопорядок в общем смысле есть некое поле, на котором происходят основные правовые события: формируются, применяются правовые нормы, претерпевают изменения, увы, еще и нарушаются и т. п. Это, по существу, то, на что направлены конкретные действия правоохранителей в повседневной жизни. ——————————— <5> Там же. С. 107 — 108.
И в-третьих, еще одним важнейшим элементом правоохраны являются упомянутые строчкой выше действия по обеспечению правопорядка и защите прав и свобод. Здесь справедливо идет речь о том, кто эти действия осуществляет, т. е. о субъектах правоохраны, а также какими способами это делается. Важна компетенция, формы, методы, средства правоохраны, а также функции правоохраны. Все три обозначенные позиции при их детальном исследовании позволят нам говорить о том, что мы понимаем суть правоохранительной деятельности. Формула правоохраны вписывается в очень простое соотношение следующего порядка: качественное обеспечение законности и правопорядка делает гарантированными права и свободы человека и гражданина, охраняемые законом интересы общества и государства. Все существо государственной деятельности пронизано идеей правоохраны, исходя из того, что государство является правовым институтом. Говоря о первом, обозначенном автором элементе правоохраны, необходимо привести выдержку из Конституции Российской Федерации, согласно ст. 2 которой человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства <6>. По сути, это нормативизация, закрепление базиса, вершина правоохранительной идеи государственного устройства. ——————————— <6> Ст. 2 Конституции РФ // Российская газета. N 7. 21.01.2009.
В свою очередь, правопорядок, согласно энциклопедическому пониманию, есть основанная на праве и сложившаяся в результате осуществления идеи и принципов законности такая упорядоченность общественных отношений, которая выражается в правомерном поведении их участников. Как определенное состояние регулируемых правом общественных отношений правопорядок характеризуется реальным уровнем соблюдения законности, обеспечения и реализации субъективных прав, исполнения юридических обязанностей всеми гражданами, органами и организациями <7>. ——————————— <7> См.: Большой юридический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева, В. Е. Крутских. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА, 2002. С. 467.
Так, А. М. Артемьев пишет, что системообразующим элементом содержания правоохранительной функции государства является правопорядок, но правопорядок, понимаемый в широком смысле слова, — как порядок, сформированный гражданским обществом, и именно в этом своем качестве воспроизводимый и обеспечиваемый государством <8>. ——————————— <8> Артемьев А. М. Указ. соч. С. 107 — 108.
В. Е. Студеникин в своей диссертационной работе по теме «Правоохранительная деятельность органов внутренних дел как объект организации», давая определение понятию правоохранительной деятельности, пишет, что она опирается на устои законности и правопорядка <9>. ——————————— <9> Студеникин В. Е. Правоохранительная деятельность органов внутренних дел как объект управления: Дис. … к. ю.н. М., 2004. С. 45.
Обеспечением правопорядка обеспечивается законность. Иначе говоря, состояние законности прямо соотносится с состоянием правопорядка. Он, в отличие от законности, являющейся как бы краеугольным камнем правовой идеи государства, состоянием исполняемости законов и иных нормативных установлений, является режимом, в котором непрерывно, посредством реализации правоохранительной функции, обеспечивается данное состояние. Для целей настоящей работы представляется необходимым более подробно разобраться с третьей составляющей правоохраны, поскольку как раз функциональная сторона этой государственной деятельности и будет являться характеризующей ее как таковую, а органы, исполняющие ее, как правоохранительные органы государства. Авторы, исследовавшие проблемы правоохранительной деятельности, выделяли признаки, характеризующие именно ее как таковую, персонифицируя ее и придавая ей, таким образом, характер отдельного сегмента в системе всей деятельности государства. Так, А. М. Артемьев понимает правоохранительную деятельность как непрерывную, согласованную по целям, формам и методам деятельность государственных органов, направленную на профилактику и выявление правонарушений, борьбу с совершаемыми и совершенными правонарушениями с целью их предупреждения, пресечения <10>. ——————————— <10> Там же. С. 65.
Для целей настоящей работы особенный интерес в данном определении представляет то, что, во-первых, расширяется по отношению к сложившемуся на сегодняшний день представлению о правоохране исключительно как деятельности по противодействию преступности представление о том, что правоохрана — это не только противодействие преступности, но и иным правонарушениям, а во-вторых, важной и правильной мыслью является то, что к данной деятельности отнесена и профилактика данной правонарушаемости, посредством ее предупреждения и пресечения. Это важно потому, что, будучи, по сути, антисоциальным явлением, как преступность, так и иная правонарушаемость имеет, на наш взгляд, общие социальные и иные предпосылки, характерные для современного общества. Таким образом, по мнению А. М. Артемьева, анализ основных форм деятельности государства показал, что в широком смысле правоохранительная деятельность осуществляется в той или иной степени всеми подразделениями государства, его служащими и должностными лицами. Вместе с тем правоохранительная деятельность в более узком ее понимании есть деятельность специальных органов, в компетенцию которых включены полномочия по обеспечению правопорядка в соответствующей сфере. Еще более узким видом правоохранительной деятельности является государственная правоохранительная служба <11>. ——————————— <11> Артемьев А. М. Указ. соч. С. 66.
В любом случае необходимо очерчивать границы правоохраны от правовой деятельности государства вообще, поскольку за основу надо брать именно нарушения тех или иных прав и интересов, восстановление которых невозможно без вмешательства уполномоченных на то государственных органов. Существует масса примеров, когда права гражданина фактически нарушены, однако он самостоятельно добивается их восстановления. На наш взгляд, в правоохране обязательным элементом присутствует признак властности в деятельности правоохранительного органа. Авторы учебника «Правоохранительные органы» под редакцией А. В. Ендольцевой, О. А. Галустьяна, А. П. Кизлыка так видят ситуацию с правоохранительными органами: «Одним из существенных признаков понятия «правоохрана» является осуществление ее специально управомоченными государственными органами. Именно этот признак позволяет поименовать ряд государственных органов правоохранительными органами. Разумеется, не все государственные органы являются правоохранительными… Под правоохранительным органом следует понимать государственный орган, наделенный правами и обязанностями по осуществлению правоохраны путем специфических действий принудительного характера, проводимых в определенной процессуальной форме. В основе такого определения находятся следующие существенные признаки: — права и обязанности правоохранительного органа урегулированы нормами права; — каждый правоохранительный орган осуществляет свою деятельность путем проведения специфических действий; — принудительный характер специфических действий правоохранительного органа; — определенная процессуальная форма осуществления специфических действий» <12>. ——————————— <12> См.: Правоохранительные органы: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / Под ред. А. В. Ендольцевой, О. А. Галустьяна, А. П. Кизлыка. 6-е изд., перераб. и. доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2009. С. 16 — 17.
Как видно, в данных признаках раскрывается правовое и статусное существо правоохранительных органов, важная характерологическая функциональная составляющая правоохранительной деятельности, ее властность и «процедуризированность». Однако к данным признакам следовало бы добавить еще и предметность правоохранительной деятельности правоохранительного органа. Это важно, поскольку существует множество сфер, где необходимо обеспечить правоохрану, а следовательно, неопределение конкретного предмета ведения в качестве одного из признаков правоохранительного органа приведет к размыванию его определения и, как следствие, скажется на эффективности правоохранительной практики, когда данное определение станет «работать» на конкретные прикладные цели и задачи. В. П. Божьев в свою очередь писал, что к существенным признакам правоохранительной деятельности авторы относят: во-первых, осуществление этой деятельности не любым способом, а лишь с помощью применения юридических мер воздействия; во-вторых, соответствие применяемых в ходе ее осуществления юридических мер воздействия предписаниям закона или иного правового акта; в-третьих, реализацию правоохранительной деятельности в установленном законом порядке, с соблюдением определенных процедур; в-четвертых, возложение реализации правоохранительной деятельности на специально уполномоченные государственные органы <13>. ——————————— <13> Правоохранительные органы Российской Федерации: Учебник / Под ред. В. П. Божьева. М., 2000. С. 15.
Практически все авторы, чьи работы были проанализированы в рамках настоящего исследования, говорят о том, что правоохранительную деятельность характеризует осуществление ее специально уполномоченными на то государственными органами; она направлена на предупреждение и пресечение правонарушений различного характера; эта деятельность направлена на охрану прав и свобод человека и обеспечение правопорядка; основана она на праве как процедурно (поскольку четко регламентирована), так и материально (тогда как в каждом случае правонарушение описано в том или ином законе, где кроме описания самого действия описана и санкция за его совершение), что характеризует принудительный характер правоохранительной деятельности <14>. ——————————— <14> См., напр.: Артемьев А. М. Указ. соч. С. 63 — 65; Правоохранительные органы: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / Под ред. А. В. Ендольцевой, О. А. Галустьяна, А. П. Кизлыка… С. 16 — 17; Правоохранительные органы: Учебник для вузов / Под ред. проф. К. Ф. Гуценко. М., 1995. С. 3; Правоохранительные органы Российской Федерации: Учебник / Под ред. В. П. Божьева. М., 2000. С. 15 и др.
Таким образом, сказанное выше в отношении признака предметности деятельности конкретного правоохранительного органа, а точнее — отсутствие данного признака во всех проанализированных определениях, является, на наш взгляд, моментом, требующим корректировки при формировании собственного определения такого правового явления, как правоохранительная деятельность. С учетом этого собственно корректировки с добавлением признака предметности требует и то определение, которое ранее дано автором. Так, ранее было сформулировано, что правоохранительная деятельность — это основанная на законе деятельность государства через уполномоченные им органы, направленная на обеспечение правопорядка, противодействие и недопущение правонарушений различного характера, посредством применения мер принудительного характера <15> с конкретно определенным предметом правоохранительного воздействия. ——————————— <15> См.: Гулягин А. Ю. Характеристика правоохранительной деятельности и осуществляющих ее органов // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. N 5. С. 33 — 37.
На основании изложенного необходимо сделать следующие выводы: 1. Тезис о правовом характере деятельности государства в целом, независимо от сферы приложения, является, на наш взгляд, основополагающим в определении правоохранительной деятельности государства. Поскольку предопределяет ее как характерную, неотъемлемую и в то же время всеобъемлющую деятельность государства по обеспечению такого его состояния, которое было бы желательным во всех проявлениях государственного регулирования — качественного состояния законности и правопорядка. Таким образом, правоохранительная деятельность государства должна являться неким «всеобъемлющим фильтром», обеспечивающим пребывание государства в позитивном правовом поле. 2. «Граница», с которой должна начинаться правоохранительная деятельность государства, определяется невозможностью человека и гражданина, а также различных организаций самостоятельными действиями восстановить свои права, а следовательно, вмешательство уполномоченного государственного органа неизбежно. 3. Существо правоохранительной деятельности заключается в следующих основополагающих признаках: — права и обязанности правоохранительного органа урегулированы нормами права; — каждый правоохранительный орган осуществляет свою деятельность путем проведения специфических действий; — принудительный характер специфических действий правоохранительного органа; — определенная процессуальная форма осуществления специфических действий; — предметность правоохранительной деятельности государственного правоохранительного органа. 4. Правоохранительная деятельность — это основанная на законе деятельность государства через уполномоченные им органы, направленная на обеспечение правопорядка, противодействие и недопущение правонарушений различного характера, посредством применения мер принудительного характера с конкретно определенным предметом правоохранительного воздействия.
