(Гулягин А. Ю.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2013, N 5)
ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИХ ЕЕ ОРГАНОВ <*>
А. Ю. ГУЛЯГИН
——————————— <*> Gulyagin A. Yu. Characteristics of law-enforcement activity and the agencies effectuating thereof.
Гулягин Александр Юрьевич, кандидат юридических наук.
В статье дается общая характеристика правоохранительной деятельности государства через описание предмета, объекта правоохраны и правоохранительных функций. Приводятся признаки правоохранительной деятельности, и формулируется ее определение. Кроме того, описываются основания классифицировать конкретные государственные органы как правоохранительные.
The article gives the general characteristics of law-enforcement activity of the state through description of subject and object of law-enforcement and law-enforcement functions; presents the features of law-enforcement activity and formulates the definition thereof. Besides the author describes the grounds for classification of certain state agencies as law-enforcement ones.
Правоохранительная деятельность государственных уполномоченных органов опосредуется правовым характером государства. Сдерживание баланса приоритета права является непосредственной задачей государства. Авторы, исследовавшие проблемы правоохранительной деятельности, выделяли признаки, персонифицируя ее и придавая ей, таким образом, характер самостоятельного сегмента в системе всей деятельности государства. Правоохранительная деятельность — это непрерывная, согласованная по целям, формам и методам деятельность государственных органов, направленная на профилактику и выявление правонарушений, борьбу с совершаемыми и совершенными правонарушениями с целью их предупреждения, пресечения <1>. ——————————— <1> См.: Артемьев А. М. Государственная правоохранительная служба: системные свойства, функции, правовое обеспечение: Дис. … д. ю.н. М., 2008. С. 65.
Таким образом, по мнению А. М. Артемьева, анализ основных форм деятельности государства показал, что в широком смысле правоохранительная деятельность осуществляется в той или иной степени всеми подразделениями государства, его служащими и должностными лицами. Вместе с тем правоохранительная деятельность в более узком ее понимании есть деятельность специальных органов, в компетенцию которых включены полномочия по обеспечению правопорядка в соответствующей сфере <2>. ——————————— <2> Там же. С. 66.
Практически все авторы, чьи работы были проанализированы в рамках настоящего исследования, говорят о том, что правоохранительную деятельность характеризует осуществление ее специально уполномоченными на то государственными органами; она направлена на предупреждение и пресечение правонарушений различного характера; эта деятельность направлена на охрану прав и свобод человека и обеспечение правопорядка; основана она на праве как процедурно (поскольку четко регламентирована), так и материально (тогда как в каждом случае правонарушение описано в том или ином законе, где кроме описания самого действия описана и санкция за его совершение), что характеризует принудительный характер правоохранительной деятельности <3>. ——————————— <3> Там же. С. 63 — 65; Правоохранительные органы: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / Под ред. А. В. Ендольцевой, О. А. Галустьяна, А. П. Кизлыка. 6-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2009. С. 16 — 17; Правоохранительные органы: Учебник для вузов / Под ред. проф. К. Ф. Гуценко. М., 1995. С. 3; Правоохранительные органы Российской Федерации: Учебник / Под ред. В. П. Божьева. М., 2000. С. 15 и др.
Таким образом, предлагается следующее определение правоохранительной деятельности — это основанная на законе деятельность государства через уполномоченные им органы, направленная на обеспечение правопорядка, противодействие и недопущение правонарушений различного характера, посредством применения мер принудительного характера. Ключевые элементы, характеризующие правоохранительную деятельность как функцию государства, следующие. Во-первых, краеугольным камнем правоохраны являются права и свободы человека и гражданина, закрепленные законодательно и имеющие непреложный характер. Согласно ст. 2 Конституции Российской Федерации, человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства <4>. ——————————— <4> Ст. 2 Конституции РФ // Российская газета. N 7. 21.01.2009.
Это основной ее предмет, то, что непосредственно охраняется. Аналогичного мнения придерживаются отечественные ученые-юристы <5>. ——————————— <5> См., напр.: Артемьев А. М. Указ. соч. С. 63 — 66.
Во-вторых, необходимым элементом правоохраны является его объект — правопорядок <6>. ——————————— <6> Там же. С. 107 — 108.
Правопорядок, согласно энциклопедической формулировке, есть основанная на праве и сложившаяся в результате осуществления идеи и принципов законности такая упорядоченность общественных отношений, которая выражается в правомерном поведении их участников. Как определенное состояние регулируемых правом общественных отношений правопорядок характеризуется реальным уровнем соблюдения законности, обеспечения и реализации субъективных прав, исполнения юридических обязанностей всеми гражданами, органами и организациями <7>. ——————————— <7> См.: Большой юридический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева, В. Е. Крутских. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА, 2002. С. 467.
Существуют различные трактовки определений правопорядка. Этому вопросу авторы уделяли значительное внимание <8>. ——————————— <8> См., напр.: Сырых В. М. Теория государства и права. М., 1998. С. 310; Тимошенко И. В. Законность и правопорядок / В. Я. Любашиц, А. Ю. Мордовец, И. В. Тимошенко. Теория государства и права. Ростов-на-Дону, 2002. С. 484; Байтин М. И. Сущность права. Саратов, 2005. С. 420; Назаров П. С. Правопорядок в условиях формирования правового государства: Дис. … к. ю.н. Саратов, 2005. С. 35; Нерсесянц В. С. Проблемы общей теории права и государства. М., 2001. С. 476.
Наиболее емким с точки зрения внутренней наполненности представляется определение правопорядка, даваемое О. П. Сауляк. Этот автор пишет, что правопорядок следует рассматривать как особую форму проявления социального порядка, характеризующую степень: а) подчиненности общественных отношений действующим юридическим предписаниям; б) устойчивости государственных и общественных институтов, функционирующих на основе права; в) гарантированности использования участниками социальных отношений, принадлежащих им субъективных прав, надлежащего исполнения возложенных на них юридических обязанностей; г) возможности индивидов и социальных субъектов адаптироваться без серьезного ущерба для собственных интересов к изменяющимся условиям общественной жизни <9>. ——————————— <9> См.: Сауляк О. П. Конституция Российской Федерации и укрепление правопорядка // Российский судья. 2006. N 3.
Основой правопорядка выступает законность. Законность — постоянно функционирующее и развивающееся состояние общественных отношений, характеризуемое уровнем регламентации и соблюдения требований государства, выраженных в законодательных и иных нормативных правовых актах, в соотнесении со степенью удовлетворения представлений и ожиданий правоприменителей и общества в целом, характеризуемое состоянием и динамикой правонарушаемости, ее структурой и тенденциями <10>. ——————————— <10> См.: Законность в Российской Федерации. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2008. С. 25.
В-третьих, важнейшим элементом правоохраны являются функции государственных правоохранительных органов (компетенция, формы, методы, средства, способы правоохраны), а также субъекты правоохраны. Кроме того, функции правоохранительных органов характеризуют каждый из них как правоохранительный. Традиционными функциями правоохраны признаются предварительное расследование, оперативно-розыскная деятельность, прокурорский надзор. Таким образом, органы, осуществляющие данные функции, являются правоохранительными. Вместе с тем представляется, что подобный подход при классификации правоохранительных органов не в полной мере раскрывает суть правоохраны, поскольку охватывает в основном лишь сферу уголовных преступлений, однако не только этим характеризуется общее состояние правонарушаемости. Значительное количество правонарушений квалифицируются как административные проступки. При этом очень часто грань между уголовным и административным проступком очень тонка, она характеризуется общественной опасностью деяния <11>. Кроме того, существует значительное количество иных правонарушений, которые также влияют на состояние законности и правопорядок. ——————————— <11> Об этом можно судить по периодическому переводу законодателем тех или иных составов из категории уголовных в административные и наоборот.
Таким образом, существо правоохранительной деятельности и классификация ее субъектов должны опосредоваться общим состоянием правопорядка, характеризующимся совокупностью уголовных, административных и иных правонарушений, взаимосвязанных между собой, взаимодополняющих и часто определяющих друг друга. Следует согласиться с Н. М. Кониным, который систему правоохранительных органов выстраивает на основе разнообразных сфер жизнедеятельности, регулируемых государством. В свою очередь, правовая природа регулирования правоохранительных действий также разнообразна. В этой связи Н. М. Конин делит ее на группы, предварительно давая такое пояснение: «Правоохранительная деятельность не является единым видом государственной деятельности, потому что, во-первых, субъектами правоохранительной деятельности государства выступают многие различные структуры государственного аппарата, относящиеся к различным ветвям власти и видам государственной деятельности; во-вторых, содержание различных, многочисленных и разнообразных видов и форм правоохранительной деятельности принципиально различно и является предметом регулирования разных отраслей права» <12>. ——————————— <12> См.: Конин Н. М. Административное право России: Учебник. М.: ТК «Велби»; Изд-во «Проспект», 2007. С. 172 — 173.
Что же касается групп правоохранительных органов, то Н. М. Конин к первой из них относит федеральные суды и суды субъектов РФ, деятельность которых осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Таким образом, этот вид правоохранительной деятельности является предметом конституционного, гражданско-правового, уголовно-правового регулирования. В свою очередь, П. Г. Городецкий, раскрывая правоохранительную функцию конституционного и финансового контроля, говорит, что основными органами, осуществляющими конституционный контроль, являются Конституционный Суд Российской Федерации и конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации. Содержанием их деятельности в рассматриваемой области является формально-юридическая защита соответствующей конституции (устава). Эта специфическая функция дает основания для выделения их в самостоятельное направление правоохранительной деятельности <13>. ——————————— <13> См.: Городецкий П. Г. Проблемы деятельности федеральной системы правоохранительных органов России: Дис. … д. ю.н. Рязань, 2002. С. 86.
С этим необходимо согласиться, поскольку содержание полномочий указанных органов, а также вытекающая из полномочий прямая возможность восстановить нарушенное право есть основная характеристика данных органов как правоохранительных. Весомым аргументом для обоснования того, что правосудие является формой правоохранительной деятельности, будет являться ссылка на положения Конституции Российской Федерации, в которой говорится, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства <14>. ——————————— <14> См.: ст. 2 Конституции РФ // Правовая система «КонсультантПлюс».
В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией <15>. ——————————— <15> См.: ст. 17 Конституции РФ // Правовая система «КонсультантПлюс».
Поскольку права и свободы человека и гражданина — это основной предмет и мотивация правоохранительной деятельности, обязанность государства защищать их, а судопроизводство — форма государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, позволим себе говорить о том, что судопроизводство есть правоохранительная деятельность. Также необходимо сказать, что к функциям правоохраны относится контроль и надзор в различных сферах правоотношений. Контроль и надзор являются способами обеспечения законности <16>, при их прямом воздействии выявляются правонарушения, устраняются их последствия, а следовательно, эти функции являются правоохранительными. ——————————— <16> См.: Мигачев Ю. И., Попов Л. Л., Тихомиров С. В. Административное право Российской Федерации: Учебник / Под ред. Л. Л. Попова. М.: Высшее образование, 2007. С. 267.
Существует еще одна сфера правоотношений, в которой также, на взгляд автора, государственными органами осуществляется правоохрана. Эта сфера — нормотворчество. Именно посредством правовых норм формируется правовое пространство во всех сферах правоотношений, а значит, существует необходимость качественной нормотворческой работы и законных нормативов. Если быть точным, то применительно к правоохранительной деятельности необходимо говорить об обеспечении законности нормативно-правовых актов. Оценивая всю важность такого правового явления, необходимо сказать и о том, что, безусловно, правовые акты нуждаются в постоянной оценке на предмет законности, поскольку прямо затрагивают права и свободы человека. А оценка их законности, по сути, есть правоохранительная деятельность. Также представляется необходимым затронуть тему, не находящую сегодня единодушия среди ученых, и высказаться о ней. Так, некоторые авторы, характеризуя признаки правоохранительной деятельности, расширяют ее субъектный состав, говоря о том, что кроме государственных, специально уполномоченных органов правоохраной занимаются и общественные организации и негосударственные структуры, такие, как адвокатура, нотариат, частные детективные и охранные структуры <17>. ——————————— <17> См., напр.: Алексеев А. И. Введение в курс «Правоохранительные органы России»: Курс лекций. Кисловодск: КГТИ, 2007. С. 4 — 10; Дмитриев Ю. А., Шапкин М. А. Правоохранительные органы Российской Федерации: Учебник. 6-е изд., стер. М.: Издательство «Омега-Л», 2008. С. 12 — 13 и др.
С этим трудно согласиться, поскольку эти организации, структуры и должности не наделены соответствующим правоохранительным инструментарием, а общность целей без всей совокупности признаков, характеризующих правоохрану как таковую, еще не является основанием относить названные субъекты к правоохранительным органам. Кроме того, характер деятельности нотариусов является удостоверительным, и не более того. Адвокатура действует на принципе независимости ни от каких государственных структур, а это, по сути, исключает реализацию ею функций по охране прав и обеспечению правопорядка, поскольку те средства, которыми пользуются адвокаты в своей деятельности, прямо не образовывают правовых последствий, которые характерны для уполномоченных органов государства. Частные детективные и охранные структуры не выходят в своей деятельности за рамки заключенных с клиентами договоров. Еще одно мнение отечественного ученого говорит о том, что к числу органов, осуществляющих правоохранительные функции, относятся как полифункциональные (т. е. выполняющие иные, кроме правоохранительных, функции), так и монофункциональные (т. е. выполняющие иногда и несколько функций, но относящиеся к правоохранительной деятельности) органы <18>. ——————————— <18> См.: Городецкий П. Г. Проблемы деятельности федеральной системы правоохранительных органов России: Дис. … д. ю.н. Рязань, 2002. С. 86.
Отнесение тех или иных органов к полифункциональным или же монофункциональным, по сути, верно, и все же нельзя согласиться с мнением П. Г. Городецкого о том, что орган будет являться правоохранительным, если остальные его функции также носят правоохранительный характер. Во-первых, в этой связи необходимо помнить, что характер всех действий государства посредством своих органов носит в общем смысле характер правоохраны и основан на праве. К тому же мы утверждаем, что этот признак — охрана прав и свобод — стоит во главе системы организации правоохранительной деятельности, являясь основным ее мотивом и непосредственным предметом. Во-вторых, в настоящее время можно привести достаточное количество примеров органов, которые традиционно и всеми признаются правоохранительными, однако в числе их функций помимо правоохранительных есть еще и иные. Анализ компетенции различных органов, который будет проведен в следующем разделе настоящей работы, говорит о том, что множество из тех органов, которые современные авторы не стали бы относить к правоохранительным, в числе своих функций имеют четко определенную правоохранительную направленность, и каждый из них действует в пределах системы тех правоотношений, которые определены ему государством нормативно. Каждый из них обеспечивает правоохрану приданными ему полномочиями в своей, пусть даже узкой сфере. Таким образом, органы государства, осуществляющие функции по защите прав и свобод человека, обеспечения правопорядка наряду с другими функциями необходимо относить к полифункциональным правоохранительным органам. Из всего сказанного следует, что к правоохранительным органам необходимо относить все государственные структуры, осуществляющие противодействие правонарушениям различного характера. Это правоохранительные органы уголовной юрисдикции, призванные вести борьбу с преступностью; правоохранительные органы в сфере административной юрисдикции, те, которые призваны бороться с правонарушениями посредством привлечения к административной ответственности; органы контрольно-надзорного характера, призванные выявить правонарушение и отреагировать на него приданными механизмами. Кроме того, необходимо отдельно выделить органы выявления нарушений нормативно-правового характера или же органы обеспечения нормативно-правовой законности. Выводы. 1. Правовую основу системы правоохранительной деятельности составляют три основных компонента: во-первых, предмет правоохраны в виде прав и свобод человека; во-вторых, объект правоохраны в виде правопорядка, который необходимо обеспечивать постоянно; и, в-третьих, непосредственные функции правоохраны, прямо направленные на обеспечение правопорядка и защиту прав и свобод граждан. 2. Правоохранительная деятельность как ключевая правовая категория состоит из следующих признаков: а) осуществление ее специально уполномоченными на то государственными органами; б) она направлена на предупреждение и пресечение правонарушений различного характера; в) эта деятельность направлена на охрану прав и свобод человека и обеспечение правопорядка; г) основана она на праве как процедурно, так и материально, что характеризует принудительный характер правоохранительной деятельности. Таким образом, правоохранительная деятельность — это основанная на законе деятельность государства через уполномоченные им органы, направленная на обеспечение правопорядка, противодействие и недопущение правонарушений различного характера, посредством применения мер принудительного характера. 3. Суть правоохранительной деятельности и классификации ее субъектов должна опосредоваться общим состоянием правопорядка, характеризующимся совокупностью уголовных, административных и иных правонарушений, взаимосвязанных между собой, взаимодополняющих и часто определяющих друг друга. 4. Правоохранительные органы в основном многофункциональны, хотя есть и монофункциональные. Наличие в их компетенции иных неправоохранительных полномочий еще не говорит о том, что данный орган не является правоохранительным органом по следующим причинам: — во-первых, должен учитываться основной и доминирующий признак правоохраны — охрана прав и свобод посредством действий данных органов; — во-вторых, практически все органы, которые даже традиционно и бесспорно принято считать правоохранительными, имеют в своей компетенции полномочия, которые не являются правоохранительными по своему существу; — в-третьих, имея даже, казалось бы, незначительную по объему относительно всего количества функций правоохранительную функцию, эти органы отвечают основным критериям правоохраны, вытекающим из признаков правоохранительной деятельности. То есть они должны классифицироваться как правоохранительные органы многофункционального характера. 5. К правоохранительным органам необходимо относить все государственные структуры, осуществляющие противодействие правонарушениям различного характера. Это правоохранительные органы уголовной юрисдикции, призванные вести борьбу с преступностью; правоохранительные органы в сфере административной юрисдикции, те, которые призваны бороться с правонарушениями посредством привлечения к административной ответственности; органы контрольно-надзорного характера, призванные выявить правонарушение и отреагировать на него приданными механизмами. Кроме того, необходимо отдельно выделить органы выявления нарушений нормативно-правового характера или же органы обеспечения нормативно-правовой законности.
