(Гулягин А. Ю.) («Российский следователь», 2012, N 12)
ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАКОННОСТИ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СРЕДСТВАМИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА <*>
А. Ю. ГУЛЯГИН
——————————— <*> Gulyagin A. Yu. Ensuring legitimacy in effectuation of operative-search activity by means of procurator’s supervision.
Гулягин Александр Юрьевич, кандидат юридических наук.
В статье делается анализ общих предпосылок, обеспечивающих важность как самой оперативно-розыскной деятельности, так и средств обеспечения законности при ее осуществлении, в частности прокурорского надзора. Значимость прокурорского надзора за исполнением Федерального закона об оперативно-розыскной деятельности определяется прямым воздействием ОРД на ключевые права и интересы граждан.
The article analyses general prerequisites ensuring importance of both the operative-search activity and the means of ensuring legitimacy in effectuation thereof in particular procurator’s supervision. The importance of procurator’s supervision over execution of Federal Law on operative-search activity is determined by direct impact of Operative-search Activity on key rights and interests of citizens.
Оперативно-розыскная деятельность является самостоятельным видом правоохранительной деятельности, осуществляемым специально уполномоченными на то государственными органами с использованием негласных правовых средств. Наиболее точно и полно определение оперативно-розыскной деятельности дано в Федеральном законе от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» <1>. Так, согласно статье 1 Закона под оперативно-розыскной деятельностью (далее — ОРД) понимается «вид деятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то настоящим Федеральным законом, в пределах их полномочий посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств». ——————————— <1> СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3349.
Особенности данной деятельности, о которых изложено выше, позволяют выделить ее в самостоятельное направление государственной деятельности. Задачами ОРД согласно статье 2 Закона являются, в свою очередь: — выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а также выявление и установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших; — осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, а также розыска без вести пропавших; — добывание информации о событиях или действиях (бездействии), создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации. Для эффективного решения поставленных задач ОРД основывается на конституционных принципах законности, уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, а также на принципах конспирации, сочетания гласных и негласных методов и средств (статья 3 Закона). Важнейшая роль в обеспечении соблюдения указанных принципов органами, осуществляющими ОРД, отведена прокуратуре. Только прокуратура является независимым органом, способным установить, предотвратить, пресечь нарушения прав и свобод граждан в сфере осуществления ОРД. Соприкосновение предмета оперативно-розыскной деятельности с такими конституционными правами человека, как неприкосновенность частной жизни, личная и семейная тайна, защита чести и достоинства, тайна переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений определяет важность и необходимость прокурорского надзора за ОРД. Эффективная защита этих прав является принципиально важными для правового государства (статья 23 Конституции РФ). Следует учитывать, что в силу специфики конспиративности осуществления ОРД гражданин не знает и не может знать, что его права могут нарушаться, а если некоторые сведения до него «доходят», то не в состоянии определить источник правонарушений. Поэтому прокурорский надзор здесь должен быть максимальным, что позволит устранять любые нарушения законности при раскрытии и расследовании преступлений. Кардинальный пересмотр ценностей государства, с определением высшими ценностями — человека, его жизни, прав и свобод, потребовал установления более действенного контроля за органами, осуществляющими ОРД. Принятый в 1995 г. Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» таковым определил прокурорский надзор. Эта форма контроля была регламентирована еще в Федеральном законе от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» <2>, требования которого получили свое дальнейшее развитие в недавнем Приказе Генеральной прокуратуры РФ от 15 февраля 2011 г. N 33 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности» <3>. ——————————— <2> СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472. <3> СПС «КонсультантПлюс». Текст Приказа официально опубликован не был.
Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» закреплено, что надзор за органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие, возложен на Генерального прокурора РФ и уполномоченных им прокуроров. Подобная формулировка, на наш взгляд, является точной и правильной и, как верно отмечает В. П. Рябцев, обусловливается особым режимом секретности осуществления ОРД и связана с необходимостью оформления для каждого уполномоченного прокурора специального допуска к информации, составляющей государственную или иную охраняемую законом тайну <4>. ——————————— <4> Рябцев В. П. Адекватность представлений о российской прокуратуре за рубежом // Законность. N 4. 2007. С. 45.
Для обеспечения надлежащего надзора за законностью проводимых оперативно-розыскных мероприятий упомянутый Приказ Генеральной прокуратуры РФ устанавливает, что при организации и осуществлении надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности необходимо обеспечить законные гарантии соблюдения прав человека и гражданина на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту чести и доброго имени, неприкосновенность жилища и тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, а также прав и законных интересов юридических лиц, установленных законом запретов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности. Также обеспечить законность при проведении оперативно-розыскных мероприятий, в том числе тех, на проведение которых разрешение дано судом, принятии должностными лицами решений, представлении результатов оперативно-розыскной деятельности дознавателю, органу дознания, следователю, прокурору или в суд, соответствие законам правовых актов, издаваемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, соблюдение порядка выполнения оперативно-розыскных мероприятий, установленного законами и правовыми актами, принятыми уполномоченными органами и предусматривающими механизм реализации законов. Необходимо отметить, что в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» предмет и полномочия органов прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие, расположены в одной общей главе (гл. 3). Подобная регламентация явилась поводом для дискуссии о том, означает ли это одинаковый характер полномочий прокурора как при осуществлении надзора во время производства предварительного расследования, так и в оперативно-розыскной деятельности. Отдельные авторы в этой связи пришли к выводу о том, что прокурорский надзор за законностью ОРД, дознания и следствия составляет единую отрасль прокурорского надзора, что, на наш взгляд, является не совсем верным. Признавая, что ОРД, дознание и предварительное следствие имеют на досудебных стадиях уголовного процесса общие задачи, все же следует отметить их обособленность и наличие у каждого из них собственных оперативных, процессуальных и иных инструментариев деятельности, что и определяет особенности прокурорского надзора. Так, например, ОРД осуществляется не только для решения задач, стоящих перед дознанием и предварительным следствием, но и для достижения специальных целей и задач. В этой связи представляется верным выделить надзор за законностью ОРД в самостоятельную отрасль прокурорского надзора, более того, не исключается возможность разделения ее на несколько направлений. В этой связи заслуживает внимания предлагаемая В. Ф. Крюковым классификация задач данной отрасли надзора, который в зависимости от значимости и функциональной направленности предлагает разделить их на базовые (вытекающие из установленных законами обязательных направлений надзорной деятельности) и конкретно-функциональные (исходя из конкретного исторического периода и роли органов прокуратуры в борьбе с преступностью на этом этапе, определяемые Генеральным прокурором в его приказах и указаниях) <5>. ——————————— <5> Крюков В. Ф. Прокурор и его назначение в надзорном порядке уголовного судопроизводства: процессуальные и организационные аспекты // Российская юстиция. 2011. N 3. С. 37 — 38.
Прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью можно разделить на надзор за законностью оснований проведения оперативно-розыскной деятельности и надзор за применением законов при проведении оперативно-розыскных мероприятий. Круг объектов прокурорского надзора строго определен Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности». На основании ст. 13 Закона в него входят органы внутренних дел Российской Федерации, органы федеральной службы безопасности, федеральные органы государственной охраны, таможенные органы Российской Федерации, служба внешней разведки Российской Федерации, органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Кроме того, оперативное подразделение органа внешней разведки Министерства обороны Российской Федерации проводит оперативно-розыскные мероприятия, но только в целях обеспечения безопасности указанного органа внешней разведки и в случае, если проведение этих мероприятий не затрагивает полномочий органов, указанных в Законе. Перечень органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, может быть изменен или дополнен только федеральным законом. Руководители указанных органов определяют перечень оперативных подразделений, правомочных осуществлять оперативно-розыскную деятельность, их полномочия, структуру и организацию работы. Согласно Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» общим предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие (ст. 29). В качестве основополагающего элемента предмета надзора законодатель особо выделил соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Однако следует констатировать, что нередко в практике прокурорского надзора происходит некоторое смещение акцентов и на передний план выдвигается задача усиления мер по борьбе с преступностью. Или же защита прав и законных интересов человека и гражданина в уголовном процессе часто превращается в защиту прав и интересов только пострадавших от преступлений. Для обеспечения законности при осуществлении данной деятельности прокурор наделен достаточно широкими полномочиями, вместе с тем он не вправе вмешиваться в оперативную деятельность органов, проводящих оперативно-розыскные мероприятия. В содержание предмета надзора не входит исполнение органами, осуществляющими ОРД, нормативных правовых актов соответствующих государственных органов и, соответственно, прокурор не вторгается в эту область контрольной деятельности уполномоченных должностных лиц названных органов. Но в предмет надзора включается соблюдение этими руководителями требований Федерального закона об ОРД. Особое внимание прокурора сконцентрировано на том, чтобы в процессе данной деятельности применялись и использовались только ОРМ и средства, предусмотренные данным Законом. При этом под оперативно-розыскными мероприятиями понимаются действия органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, в пределах своей компетенции, направленные на решение вышеуказанных задач. Основным средством обеспечения законности при осуществлении оперативно-розыскных мероприятий являются прокурорские проверки, основаниями для проведения которых являются: отсутствие в течение достаточного времени положительных результатов при розыске обвиняемых или подозреваемых по уголовным делам; лиц, совершивших преступления; без вести пропавших; данные о ненадлежащем реагировании на поручения следователя, органа дознания и суда по уголовным делам, находящимся в их производстве, а также на письменные указания прокурора; заявления и жалобы граждан о нарушениях их прав и свобод неправомерными действиями правоохранительных органов. Уполномоченный прокурор вправе проводить проверки не только в связи с поступившими к нему заявлениями, сообщениями, обращениями, но и по собственной инициативе. Кроме того, проверка может осуществляться в плановом порядке, с учетом всего комплекса имеющейся в прокуратуре информации о состоянии законности. Сегодня разрешение проблем, связанных с эффективной реализацией оперативно-розыскного законодательства, имеет существенное значение для государства и общества, поскольку влияет как на общую криминогенную ситуацию в стране, так и на уровень криминализации общества в целом, а соответственно, и на качество и уровень защищенности законных прав и интересов граждан. Таким образом: оперативно-розыскная деятельность является самостоятельным видом правоохранительной деятельности, осуществляемым специально уполномоченными на то государственными органами с использованием гласных и негласных правовых средств. Прокурорский надзор за законностью оперативно-розыскной деятельности как правовое средство, призванное обеспечить защиту конституционных прав человека и гражданина, показал свою практическую необходимость и обусловленность. Особая значимость наличия надзора в этой сфере обусловлена тем, что ни в одной из иных сфер правоотношений не затрагиваются в столь острой форме и не содержится опасность нарушения таких конституционных прав граждан, как право на жизнь, личную свободу, достоинство и неприкосновенность частной жизни.
