——————————— <*> Gulyagin A. Yu. Law-enforcement system: dependence by legitimacy.
Гулягин Александр Юрьевич, кандидат юридических наук.
В статье раскрывается содержание такого государственного института, как правоохранительная система. Показываются внутрисистемные взаимосвязи, а также внимание заостряется на взаимообусловленности и влиянии экономических и иных факторов на состояние данной системы. Также речь идет о необходимости адекватного построения системы правоохранительных органов, состояния законности.
The article deals with the contents of such state institute as law-enforcement system; shows internal system of interconnections and also draws attention to mutual dependence and impact of economic and other factors on the state of this system. The article also considers the necessity of adequate construction of system of law-enforcement agencies, state of legitimacy.
Как выработка, так и реализация правовой политики государства обязательно включают правоохранительную составляющую, которая предусматривает наличие и участие адекватного круга управомоченных субъектов, непосредственно влияющих на процесс реализации правовой политики. Динамичное изменение структуры власти становится закономерным в связи с формированием новых общественных отношений, связанных с развитием рыночной экономики, в контексте ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную, отделения местного самоуправления от системы государственной власти. В результате наполнения содержанием конкретного характера системы сдержек и противовесов резко увеличивается количество законов и иных нормативных правовых актов, динамизм их развития на новой основе. На этой же основе происходит реформирование правоохранительных структур, меняются, возникают или наполняются новым содержанием функции, которыми ранее были наделены правоохранительные органы. Важна реализация правовых идей стратегического характера в сфере правоохранительной деятельности по преодолению уголовных, административных и иных правонарушений как одной из центральных задач государства. От точности ее реализации непосредственно зависят состояние и уровень социального, экономического развития, состояние законности. Правоохранительная система является одной из важнейших составляющих системы элементов, обусловливающих состояние законности и интенсивность воздействия на ее укрепление. При этом различаются составляющие эту систему правоохранительные органы и органы, наделенные правоохранительными функциями. К правоохранительным органам как таковым относятся такие государственно-правовые структуры, для которых правоохранительные функции являются единственными или же основными, главенствующими (МВД, прокуратура и т. д.). Можно сюда же отнести органы, наделенные правоохранительными функциями, например государственные структуры, действующие в различных сферах правовых отношений, которые для надлежащего выполнения своего главного, основного предназначения наделяются одной или несколькими правоохранительными функциями (ОРД, дознание, следствие, ведомственный контроль за осуществлением этих функций, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью). К органам, наделенным правоохранительными функциями, относятся командиры воинских частей, пограничная служба, должностные лица консульской службы, таможенная служба, МЧС. Анализ положений российского законодательства свидетельствует об отсутствии определения правоохранительной системы в целом и деятельности в частности, перечня правоохранительных органов, правоохранительной системы страны в целом, хотя во многих законах и иных нормативных правовых актах эта терминология широко употребляется. Более определенно законодатель в этом аспекте подошел при изложении нормы Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» <1>, регламентирующей координационную деятельность прокуратуры. Так, п. 1 ст. 8 названного Закона в уточняющем виде закрепляет, что Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов Федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органов таможенной службы и других правоохранительных органов. В аналогичном ракурсе данный подход определен и в ст. 1 раздела I Положения о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью от 18 апреля 1996 г. N 567 <2>. ——————————— <1> СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472. <2> СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1958.
Учеными-юристами высказываются разные мнения относительно определения данного вида деятельности, а также системы правоохранительных органов. В широком смысле к числу правоохранительных органов принято относить все государственные органы, занимающиеся охраной прав. Кроме того, некоторые авторы утверждают, что в обобщенном понимании субъектов правоохранительной деятельности правильнее говорить о правоохранительных органах и организациях. Такое наименование, по их мнению, охватывает совокупность как государственных, так и негосударственных правоохранительных структур и позволяет более полно и точно определить правоохранительную систему. Признаки правоохранительной деятельности, условно предлагаемые в теории, следующие: а) деятельность правоохранительных органов осуществляется с помощью применения юридических мер воздействия; б) меры воздействия должны строго соответствовать предписаниям закона; в) деятельность реализуется в установленном законом порядке, с соблюдением определенных процедур; г) реализация деятельности возлагается на специально уполномоченных лиц. Если подходить к определению круга правоохранительных органов соразмерно данным признакам, то перечень таковых будет существенно расширен, что справедливо обосновывается тем, что сфера охраны права значительно шире, чем сфера борьбы с преступностью или нарушениями общественного порядка. В узком же смысле к таким органам относят органы, наделенные правом производства дознания и предварительного следствия. Более определенный и приемлемый в рассматриваемом контексте круг критериев для определения того или иного органа как правоохранительного по функциональному методу анализа, предлагает профессор В. П. Рябцев, который отмечает, что правоохранительными являются органы, на которые законом возложено выполнение правоохранительных функций, направленных специально на борьбу с преступностью. В их числе: 1) охрана общественного порядка и безопасности; 2) ОРД; 3) дознание по делам о преступлениях; 4) предварительное расследование преступлений <3>. Ю. В. Капитонова кроме перечисленных критериев справедливо дополняет такой перечень прокурорским надзором за соблюдением законов в деятельности по борьбе с преступностью <4>. ——————————— <3> Рябцев В. П. Координация деятельности — залог успеха в борьбе с преступностью // Российская юстиция. 1996. N 7. С. 16. <4> Капитонова Ю. В., Рябцев В. П. Координация деятельности по борьбе с преступностью в федеральных округах // Законность. 2001. N 10. С. 8.
В. И. Басков и Б. В. Коробейников, рассматривая координацию прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, ограничиваются при перечислении таковых термином «другие» <5>. ——————————— <5> Басков В. И., Коробейников Б. В. Курс прокурорского надзора. М.: Зерцало, 2000. С. 109 — 110.
Признавая наличие пробелов в законодательстве по рассматриваемому вопросу, необходимо инициировать принятие специального закона о правоохранительной службе, в котором будут концептуально определены понятие, содержание правоохранительной деятельности и конкретные критерии отнесения того или иного органа к числу правоохранительных. В числе таких критериев может быть обладание государственным органом одной или рядом правоохранительных функций, включая дознание, предварительное следствие, оперативно-розыскную деятельность, процессуальный контроль (надзор), охрану общественного порядка и обеспечение безопасности. Правоохранительные органы, действующие в отдельных сферах правовых отношений, должны обладать рядом признаков и свойств, которые придают им системный и адекватный, с точки зрения эффективности их деятельности характер. В их числе такие, как общность или существенная схожесть задач и целей таких органов, а также их объективно обусловленное устремление в силу содержания и взаимодополняемости функций и сфер ведения к взаимодействию и координации. Не случайно, например, в Положении о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью определяется, что она осуществляется в целях повышения эффективности борьбы с преступностью путем разработки и осуществления указанными органами согласованных действий по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению. Практика развития национальной правовой системы свидетельствует о необходимости расширить рамки координации по укреплению законности путем вовлечения в этот процесс не только специальных правоохранительных структур, но и широкого круга иных государственных органов, общественных организаций, других институтов гражданского общества на должной правовой проработанной основе. Это обстоятельство диктует настоятельную необходимость разработки и принятия закона о координации деятельности по укреплению законности и правопорядка. При этом нельзя не обратить внимание, что в интересах укрепления законности, помимо сферы борьбы с преступностью, деятельность по противодействию административным правонарушениям требует процессуализации, что, безусловно, будет соответствовать требованиям законности правового государства. В какой-то мере решению этой проблемы способствовало бы создание полноценной системы судов административной юрисдикции. Еще одним важным системообразующим элементом правоохранительной системы, на наш взгляд, следует признать и общность условий прохождения государственной службы в соответствующих структурах, ее обособленность в самостоятельный вид — правоохранительную службу. В широком понимании правоохранительная система относится к сложным динамическим объектам государственно-правовой природы, непосредственно формирующим состояние законности. В связи с тем что ее структурные компоненты выполняют точно определенные в законе функции, их именуют функциональными системами. Таким образом, верной является точка зрения В. П. Рябцева, отмечающего, что применение функционального подхода создает условия для обоснования научной систематизации видов правоохранительной деятельности и их развития <6>. ——————————— <6> Рябцев В. П. О сущности и системе прокурорской власти // Социалистическая законность. 1991. N 3. С. 27.
Правоохранительную систему можно рассмотреть с позиции нормативности и с позиции фактического существования. Так, правоохранительная система по борьбе с преступностью — это комплекс правовых норм, регулирующих деятельность, основанную на оперативно-розыскной, следственной и прокурорско-надзорной функциях, а также система уполномоченных государственных органов, занимающихся борьбой с преступностью. Существуют и различия системообразующих связей в структуре органов, противодействующих преступности. Так, например, в философской и юридической науке системообразующие связи принято подразделять на генетические (возникновения и развития) и функциональные (структурно-функциональные). Система мер борьбы с преступностью, укрепления законности в целом генетически связана с экономическими отношениями, социальной структурой общества, политической системой. Такие связи являются по своей природе политико-правовыми, общеучредительными, которые именуются внешними системообразующими связями. Структурно-функциональные связи действуют внутри системы и определяются в первую очередь единством предмета государственно-правового регулирования борьбы с преступностью, единством методов правового регулирования охватываемой сферы (функциональным единством), единством целей и принципов деятельности данной системы. Система такого плана включает как нормативно-правовые, так и государственно-организационные структуры. Это прежде всего определенная часть системы правовых норм, в которых функция борьбы с преступностью, укрепления законности проявляется непосредственно. Нормативизация системы по борьбе с преступностью осуществляется и с помощью иных правовых норм, структурированных особым образом и представляющих собой часть законодательства. При подобном рассмотрении и подходе надо использовать именно понятие «законодательство», которое охватывает наряду с законами и систему подзаконных актов, в полной мере соответствующих законам, регламентирующих соответствующие правоотношения. При этом критерием отграничения законодательства от иных правовых актов служит уровень их нормативности. Как отмечается в юридической литературе, «допустимо различать акты нормативного содержания, смешанного нормативно-конкретного содержания… акты с конкретно-индивидуальными положениями. Если первая группа актов по своим признакам кажется вполне очевидной, то вторая охватывает акты государственных органов… в которых неодинакова пропорция нормативных и ненормативных положений. Третья группа включает прежде всего акты государственных органов, посвященные применению нормы права (например, акт о назначении должностного лица), но не теряющие свойств правового акта вообще» <7>. ——————————— <7> Лазарев В. В. Общая теория права. М.: Юристъ, 2001. С. 183.
Достижение целей государственной политики, определенных в соответствующих основополагающих документах (посланиях Президента РФ народу Российской Федерации, различных концепциях, программах и в др.), происходит при наличии надлежащей организации деятельности органов исполнительной и судебной власти, их структуры, установлении их правового статуса и компетенции, а также законов и соответствующих им иных нормативных правовых актов, определяющих порядок, механизмы и другие правовые атрибуты их деятельности по достижению данных целей. Обусловленность законности адекватностью системы и структуры правоохранительных органов уголовной и административной юрисдикции имеет выраженный характер закономерности. Это обстоятельство можно проследить на различных примерах. Так, отсутствие в вооруженных силах независимого от непосредственных командиров воинских частей подразделения органов обеспечения правопорядка и дознания, возложение этих функций на командиров воинских частей и подразделений, непосредственно отвечающих за состояние и поддержание порядка и за возникновение обстоятельств, способствовавших совершению правонарушений и преступлений военнослужащими (за редким исключением), — это анахронизм с давних времен. Поэтому весьма актуально создание и обеспечение надлежащих условий функционирования военной полиции, действующей независимо от командиров воинских частей. Обладание динамичностью и гибкостью правовой политики позволит адекватно и своевременно реагировать на изменения в социальной жизни, различных сферах экономики, в международных отношениях и в конечном счете отразится в мерах по укреплению и развитию системы органов правоохраны. В этом ракурсе поучительным представляется опыт США, где после серии террористических актов 11 сентября 2001 г. был принят ряд новых законов, направленных на ужесточение контроля за поведением граждан, введены личные учетные карточки на каждого гражданина, а также создан новый правоохранительный орган — Министерство национальной безопасности. Кроме того, приняты меры к укреплению действующих структур, включая ЦРУ, ФБР, и наделению других органов дополнительными полномочиями. В этой связи следует сказать о необоснованном реформировании органов прокуратуры в части, касающейся лишения ее функции расследования преступлений, являющейся необходимым элементом функции уголовного преследования. Безусловно, подобная реформа была продиктована желанием усилить основную надзорную функцию органов прокуратуры. Однако при столь категоричном реформировании органам прокуратуры следовало определить в исключительную подследственность производство расследования уголовных дел в отношении отдельных категорий должностных лиц, что согласовывалось бы с ее конституционным статусом и позволило избежать органам прокуратуры полной утраты следственных кадров. Также следует отметить недостаточную разработанность основ координации работы Следственного комитета Российской Федерации с другими правоохранительными органами. Таким образом, возникает необходимость в принятии обновленного государственного документа правового развития, учитывающего реалии и тенденции динамичного развития нашего государства.
