(Гулягин А. Ю.) («Административное право и процесс», 2011, N 6)
ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ: ОСНОВНЫЕ ПРАВОВЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ
А. Ю. ГУЛЯГИН
Гулягин Александр Юрьевич, заместитель прокурора Владимирской области, кандидат юридических наук.
Автор анализирует основные правовые характеристики, необходимые для глубокого осмысления такого правового явления, как правоохранительная деятельность. При этом выводится условная формула правоохраны. Дается определение понятию «правоохранительная деятельность». Кроме того, приводятся критерии отнесения органов государства к правоохранительным, которые расширяют персональный состав таких органов, что несколько отличается от привычного представления о данном предмете.
Law-enforcement activity: fundamental legal characteristics A. Yu. Gulyagin
The author analyses fundamental legal characteristics necessary for deep understanding of such legal phenomenon as law-enforcement activity. At that the author proposes a conditioned formula of law-enforcement, gives definition of concept «law-enforcement activity». Besides the author gives criteria of referring the state agencies to law-enforcement sphere, which broaden personal elements of such agencies, which is different from common understanding of this topic.
Государство как политико-территориальная организация власти при любом режиме, любой форме своей организации имеет центростремительную направленность своих действий, поскольку в системообразующий элемент — власть коренным образом вплетена идея контроля над ситуацией. В настоящий момент не рассматриваются мотивы этой идеи, они могут быть разнообразны — от самых спорных, в виде узурпации власти и получения благ власть имущими, и до чистейших с точки зрения демократических основ и необходимости обеспечения иных ценностей — прав и свобод конкретного человека и общества в целом. Как бы то ни было, власть предполагает прямое выражение воли держателей этой власти и способности добиться исполнения этой воли независимо от того, кто и как относится к этому, различными способами: законодательным закреплением системы ценностей и механизмов реализации тех или иных правоотношений, деятельностью по обеспечению законодательно закрепленных ценностей, прав, свобод и, безусловно, обязанностей. При этом власть, как пишет Д. Н. Бахрах, это важнейшее, необходимейшее средство управления, обеспечивающее согласование воль, а значит, и действий разных людей <1>. ——————————— <1> Бахрах Д. Н. Административное право России. М.: Эксмо, 2008. С. 15, 16.
Таким образом, государство разрабатывает и внедряет механизмы влияния на различные процессы повседневной жизнедеятельности. Иначе говоря, регулирует их. При этом создание законодательной и нормативной базы является основным элементом такого регулирования, обеспечивая платформу последующих государственных действий. Деятельность государства приобретает, таким образом, правовой характер. Мысль верна, но не нова, об этом же говорят ученые <2>. ——————————— <2> См., напр.: Артемьев А. М. Государственная правоохранительная служба: системные свойства, функции, правовое обеспечение: Дис. … докт. юрид. наук. М., 2008. С. 63 — 65.
Государство, имея перед собой множество разнообразных по содержанию задач, призвано решать их в целях развития общества, достижения максимально положительного эффекта в обеспечении комфортного и удобного существования своих граждан. Это достигается весьма разнообразными способами. Нас в данном исследовании, поскольку речь идет о правовом характере государства и правах и свободах как высшей демократической ценности, интересуют вопросы, связанные с обеспечением этого правового характера. То есть вопросы правоохраны. При детальном рассмотрении находим несколько ключевых элементов, составляющих существо этой функции государства. Правоохрана — это, безусловно, функция государства. Эти элементы, как нам представляется, следующие: во-первых, как уже и было обозначено, на вершине системы правоохраны в качестве основного ее предмета находятся права и свободы человека и гражданина, закрепленные законодательно и имеющие непреложный характер. Это есть то, что охраняется. Аналогичного мнения придерживаются отечественные ученые-юристы <3>. ——————————— <3> Там же. С. 63 — 66.
Так, С. А. Шелепова, анализируя правоохранительную деятельность, делает один из ряда выводов следующего характера: «Данная деятельность представляет собой опирающиеся на устои законности и правопорядка функции по охране прав и свобод человека и гражданина, собственности и общественного порядка, конституционного строя Российской Федерации от преступных посягательств и правонарушений, а также предупреждению (профилактике) преступлений, где данные функции присущи как государственным органам, так и общественным объединениям» <4>. ——————————— <4> Шелепова С. А. Федеральная служба безопасности в системе правоохранительных органов в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 44.
Во-вторых, определив непосредственный предмет правоохранительной деятельности в виде прав и свобод, необходимо сказать и об объекте правоохраны. В качестве объекта ученые выделяют правопорядок <5>. Автор настоящего исследования согласен с этим. Правопорядок в общем смысле есть некое поле, на котором происходят основные правовые события: формируются, применяются нормы, претерпевают изменения, увы, еще и нарушаются и т. п. Это, по существу, то, на что направлены конкретные действия правоохранителей в повседневной жизни. ——————————— <5> Там же. С. 107 — 108.
В. Е. Студеникин в своей диссертационной работе по теме «Правоохранительная деятельность органов внутренних дел как объект организации», давая определение понятию правоохранительной деятельности, пишет, что она опирается на устои законности и правопорядка <6>. ——————————— <6> Студеникин В. Е. Правоохранительная деятельность органов внутренних дел как объект управления: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. С. 45.
И в-третьих, еще одним важнейшим элементом правоохраны являются упомянутые строчкой выше действия по обеспечению правопорядка и защите прав и свобод. Здесь справедливо идет речь о том, кто эти действия осуществляет, т. е. о субъектах правоохраны, а также какими способами это делается. Важна компетенция, формы, методы, средства правоохраны. Все три обозначенные позиции при их детальном исследовании позволяют нам говорить о том, что мы понимаем суть правоохранительной деятельности. Кроме того, необходимо сказать, что формула правоохраны вписывается в очень простое соотношение следующего порядка: обеспечение правопорядка делает неприкосновенными права и свободы человека. На взгляд автора, это есть идеальный постулат, позволяющий выстроить эффективную систему правоохраны. Говоря о первом, обозначенном автором элементе правоохраны, необходимо привести выдержку из Конституции Российской Федерации, согласно ст. 2 которой человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. В свою очередь, правопорядок, согласно энциклопедическому пониманию, есть основанная на праве и сложившаяся в результате осуществления идеи и принципов законности такая упорядоченность общественных отношений, которая выражается в правомерном поведении их участников. Как определенное состояние регулируемых правом общественных отношений правопорядок характеризуется реальным уровнем соблюдения законности, обеспечения и реализации субъективных прав, исполнения юридических обязанностей всеми гражданами, органами и организациями <7>. ——————————— <7> См.: Большой юридический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева, В. Е. Крутских. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА, 2002. С. 467.
Обеспечением правопорядка обеспечивается законность. Для целей настоящей работы представляется необходимым более подробно разобраться с третьей составляющей правоохраны, поскольку как раз функциональная сторона этой государственной деятельности и будет являться характеризующей ее как таковую. Авторы, исследовавшие проблемы правоохранительной деятельности, выделяли признаки, характеризующие именно ее как таковую, персонифицируя ее и придавая ей, таким образом, характер отдельного сегмента в системе всей деятельности государства. Практически все авторы, чьи работы были проанализированы в рамках настоящего исследования, говорят о том, что правоохранительную деятельность характеризует осуществление ее специально уполномоченными на то государственными органами; она направлена на предупреждение и пресечение правонарушений различного характера; эта деятельность направлена на охрану прав и свобод человека и обеспечение правопорядка; основана она на праве как процедурно (поскольку четко регламентирована), так и материально (тогда как в каждом случае правонарушение описано в том или ином законе, где кроме самого действия описана и санкция за его совершение), что характеризует принудительный характер правоохранительной деятельности <8>. ——————————— <8> См., напр.: Артемьев А. М. Государственная правоохранительная служба: системные свойства, функции, правовое обеспечение: Дис. … докт. юрид. наук. М., 2008. С. 63 — 65; Правоохранительные органы: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / Под ред. А. В. Ендольцевой, О. А. Галустьяна, А. П. Кизлыка. 6-е изд., перераб. и. доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2009. С. 16 — 17; Правоохранительные органы: Учебник для вузов / Под ред. проф. К. Ф. Гуценко. М., 1995. С. 3; Правоохранительные органы Российской Федерации: Учебник / Под ред. В. П. Божьева. М., 2000. С. 15 и др.
Таким образом, автором настоящей работы предлагается следующее определение правоохранительной деятельности — это основанная на законе деятельность государства через уполномоченные им органы, направленная на обеспечение правопорядка, противодействие и недопущение правонарушений различного характера, посредством применения мер принудительного характера. Если практически все авторы в своих исследованиях в качестве критериев правоохранительной деятельности согласны в изложенном, то некоторые из них дополняют этот ряд еще и положениями о том, что кроме государственных, специально уполномоченных органов правоохраной занимаются и общественные организации и негосударственные структуры, такие, как адвокатура, нотариат, частные детективные и охранные структуры <9>. ——————————— <9> См., напр.: Алексеев А. И. Введение в курс «Правоохранительные органы России»: Курс лекций. Кисловодск: КГТИ, 2007. С. 4 — 10; Дмитриев Ю. А., Шапкин М. А. Правоохранительные органы Российской Федерации: Учебник. 6-е изд., стер. М.: Омега-Л, 2008. С. 12 — 13.
Весьма широким представляется предлагаемый авторами ряд критериев правоохранительной деятельности, поскольку на его основе выстраивается отнесение тех или иных органов государства к правоохранительным и это является правильным. Вместе с тем не ясно, почему, обозначая такой широкий диапазон критериев, авторы ограничились лишь несколькими направлениями деятельности государства, относя только их к правоохранительным? Речь идет о правосудии, прокурорском надзоре, предварительном расследовании, оперативно-розыскной деятельности. По мнению автора настоящего исследования, приводимые признаки, а также определения, даваемые различными авторами, не позволяют так сужать направления деятельности, а также перечень органов, их осуществляющих. Об этом свидетельствует анализ компетенции тех или иных органов государства в сравнении с предложенными критериями правоохранительной деятельности. Безусловно соглашаясь с тем, что в качестве правоохранительной выступает деятельность, связанная с правосудием, прокурорским надзором, предварительным расследованием, оперативно-розыскной деятельностью, автор намерен анализировать деятельность иных органов государства, которая будет отвечать критериям правоохраны. При беглом взгляде на тот перечень органов, которые бы следовало отнести к правоохранительным, находим их значительное количество, поэтому представляется необходимым выделить дополнительный критерий. Таковым, как представляется, может служить сфера тех правоотношений, в которых непосредственно действуют органы государства по противодействию правонарушениям. Так, необходимо выделить дополнительно правоохранительные органы в сфере административной юрисдикции, те, которые призваны бороться с правонарушениями посредством привлечения к административной ответственности; органы уголовной юрисдикции, призванные вести борьбу с преступностью; органы контрольно-надзорного характера, призванные выявить правонарушение и отреагировать на него приданными механизмами. Кроме того, необходимо отдельно выделить органы выявления нарушений нормативно-правового характера или же органы обеспечения нормативно-правовой законности. Таким образом, с учетом мнения ученых, а также сформулированной собственной позиции выстроим систему критериев отнесения конкретных органов к правоохранительным: 1. Специально уполномоченные государственные органы, действующие в сфере: а) уголовной юрисдикции; б) административной юрисдикции; в) оперативно-розыскной деятельности; г) контрольно-надзорной деятельности; д) нормативно-правовой законности. 2. Охраняющие права и свободы человека посредством обеспечения правопорядка. 3. Их деятельность основана на праве. 4. Характеризующиеся принудительным характером восстановления нарушенных прав.
