(Гулягин А. Ю.) («Административное право и процесс», 2012, N 6)
НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮРИСДИКЦИИ КАК ОТДЕЛЬНАЯ ФУНКЦИЯ В СИСТЕМЕ ФУНКЦИЙ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
А. Ю. ГУЛЯГИН
Гулягин Александр Юрьевич, заместитель прокурора Владимирской области, кандидат юридических наук.
В статье анализируется состояние прокурорского надзора в сфере административной юрисдикции, а именно взаимоотношения государственных органов, призванных осуществлять государственный контроль в различных сферах правоотношений. Делается вывод о том, что надзор за законностью в деятельности контролирующих органов, составляющий постоянный предмет прокуратуры, оказывает позитивное влияние на укрепление законности в деятельности государственного аппарата, повышение роли системы государственного контроля в решении экономических и социальных задач.
Ключевые слова: прокуратура, контролирующие органы, прокурорский надзор, функции прокуратуры.
Surveillance for execution of low by organ of administrative jurisdiction like the separate function of public prosecutor A. Yu. Gulyagin
The article uncovers issues of analyze condition of prosecutor surveillance in the sphere of administrative jurisdiction, exactly, interrelation of state organs, which were called to realize the state control in different spheres of low attitude. It’s a conclusion about the surveillance for legitimacy in activity of control organs, consisting constant object of a public prosecutor, rendering positive influence on fortify of legitimacy in activity of state apparatus, raising role of system of a state control in decision of economic and social problem.
Key words: control organs, prosecutor survey.
Роль прокуратуры в системе органов административной юрисдикции, как отмечалось, выражается, во-первых, в реализации ее надзорной функции за исполнением законов органами контроля, во-вторых, в надзоре за законностью нормативных правовых актов и, в-третьих, в участии прокурора в административно-процессуальном производстве. При этом и обеспечение законности нормативных правовых актов, и участие прокурора в административно-процессуальном производстве являются производными и выражением функции надзора. В сфере административной юрисдикции, как и при надзоре в целом, существует острая проблема определения пределов прокурорского надзора. Следует заметить, что она динамична, подвижна и имеет конкретно-исторический характер. Заключается она прежде всего в том, что достаточно распространена практика подмены прокурорами управленческих, контрольных органов административной юрисдикции, вмешательств в непосредственно хозяйственную работу. Представляется правильным, когда для обеспечения законности в надзорном порядке используются возможности органов контроля, надзор за законностью деятельности которых осуществляет прокуратура. С помощью имеющихся в их распоряжении правовых средств прокурорам следует в первоочередном, приоритетном порядке ориентировать контролирующие органы на действенное выявление нарушений законов на подконтрольных объектах <1>. ——————————— <1> См.: Кузьмин В. А., Китрова Е. В. Комментарий к Федеральному закону от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (постатейный) // СПС «КонсультантПлюс». 2007.
Исполнение и соблюдение законов, обеспечение законности являются предметом не только надзора за исполнением законов прокуратуры, который по существу вторичен, но и прежде всего обязанностью самих государственных органов и их должностных лиц, которая зачастую не исполняется или исполняется ненадлежащим образом. Очень важно то, что основные средства прокурорского реагирования не носят административно-распорядительного характера: прокуратура лишь указывает на нарушение закона и требует его устранения. Сами же решения по существу принимаются компетентными властными органами и должностными лицами или судом и также должны соответствовать закону. Важнейшую роль прокуратура посредством осуществления надзора играет в защите интересов общества и государства. Пресечение и предупреждение нарушений законов, определяющих ведущее направление экономических и социальных преобразований, составляют непременную предпосылку достижения ожидаемых от них результатов, сохранения и эффективного использования экономического потенциала страны <2>. ——————————— <2> См.: Прокуратура Российской Федерации (концепция развития на переходный период). М., 1994. С. 31.
Выявляя и принимая меры к устранению нарушений законов, их неисполнения, прокуроры, таким образом, способствуют достижению высокого качества работы аппарата государственного управления, содействию субъектам предпринимательства, хозяйственной и иной деятельности. Прокуратура России является важнейшим и неотъемлемым элементом системы «сдержек и противовесов», уравновешивания других ветвей власти, их согласованного функционирования <3>. ——————————— <3> См.: Шалумов М. С. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнением законов: разграничение компетенции и ответственности // Государство и право. 1999. N 1. С. 85.
При этом оптимизируется режим взаимодействия законодательной и исполнительной ветвей власти. Надзор за законностью в деятельности контролирующих органов, составляющей постоянный предмет деятельности прокуратуры, оказывает позитивное влияние на соблюдение законности государственным аппаратом, повышение роли системы государственного контроля в решении экономических и социальных задач. Этим определяется основное предназначение прокуратуры в сфере функционирования органов государственного управления, его воздействия на повышение эффективности решения социальных, экономических и иных задач российского общества. Надзор прокуратуры за исполнением законов нацелен на утверждение законности и обеспечение ее режима, опосредующего правопорядок. В этом выражается его правозащитная функция. Говоря о пользе существования надзора за исполнением законов, нельзя не упомянуть о том, что у надзора есть собственные правовые «ниши», которые пока не могут заполнить существующие структуры (Конституционный Суд, система иных судов, Уполномоченный по правам человека, контролирующие органы). Например, деятельность Конституционного Суда не распространяется на акты министерств и ведомств, которые зачастую противоречат Конституции, акты органов местного самоуправления и т. д. Органы судебной власти, осуществляющие правосудие, не могут и не должны надзирать за соответствием законам подзаконных актов. С одной стороны, судебный порядок защиты прав граждан является наиболее надежным и эффективным. Однако при этом следует учитывать, что суд в силу многих причин, включая усложненную процедуру деятельности, весьма ограничен в своих возможностях. Необходимо использовать альтернативные, более «простые» и не менее квалифицированные правовые механизмы реагирования на ущемление прав граждан и организаций. Один из этих механизмов — деятельность прокуратуры. Тем более что абсолютизация роли судов в запрете прав и свобод граждан в сочетании с принижением воздействия на процесс укрепления законности органов административной юрисдикции привели к перегрузке судов «мелкими» делами о взыскании незначительных сумм ущерба, длительным срокам рассмотрения судами исков и заявлений, иным негативным последствиям. Не случайно Совет судей Верховного Суда РФ разработал систему мер по разгрузке судов, передаче существенных категорий дел в ведение органов административной юрисдикции, повышению их роли в защите прав и свобод граждан, укреплению законности. Рассматривается предложение об увеличении суммы исковых требований с 1,5 тыс. руб. до 3 тыс. руб. по делам о взыскании налогов и сборов. Выработано предложение о том, чтобы дела об административных правонарушениях, максимальное наказание по которым предусматривает штраф, поручить рассматривать непосредственно надзорным и контрольным ведомствам <4>. Ежегодно в суды поступает около двух миллионов дел по подобным правонарушениям. ——————————— <4> См.: Куликов В. Три тысячи в суде не деньги // Российская газета. 07.12.2011.
Представляется заслуживающей всяческой поддержки реализация законодателем этих предложений судебных органов. Одновременно их реализация повышает роль и ответственность органов административной юрисдикции, а также органов прокуратуры, особенно в контексте последних законодательных решений, расширяющих полномочия прокуроров по возбуждению дел об административных правонарушениях <5>. ——————————— <5> Федеральный закон «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 7 декабря 2011 г. N 420-ФЗ.
Прокуратура выступает защитником интересов и прав граждан и в тех случаях, когда полномочий других органов, в том числе контролирующих, недостаточно для того, чтобы самостоятельно восстановить нарушенные права или обратиться в суд либо когда эти органы ненадлежащим образом, некачественно выполняют возложенные на них обязанности. Анализ и обобщение состояния законности в этой сфере, приведенные Генеральной прокуратурой РФ, свидетельствуют о неэффективном исполнении контролирующими органами своих функций в различных сферах правоотношений. К примеру, в информационном письме Генпрокуратуры РФ N 72/2-27д-11 от 11.04.2011 «О соблюдении прав детей на отдых и оздоровление в 2011 году» отмечается, что, несмотря на многочисленные нарушения требований СанПиН, органами Роспотребнадзора не принимались должные меры административного, ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и ликвидацию последствий данных нарушений. В информационном письме Генеральной прокуратуры РФ N 7/4-04-2011 от 18.05.2011 «О мерах по обеспечению законности в сфере охраны окружающей среды и санитарно-эпидемиологического благополучия населения» подчеркивается, что одним из важнейших условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду является надлежащее осуществление государственного экологического и санитарно-эпидемиологического надзора, основанного на эффективной системе санкций за несоблюдение установленных требований и экономических способах устранения причиненного вреда. На основании обобщения надзорной практики в данной сфере делается вывод о том, что органами государственного контроля (в данном случае Роспотребнадзор) не уделяется должного внимания проблемам соблюдения законодательства в сфере обращения отходов, не принимались действенные меры по устранению правонарушений. В информационном письме Генеральной прокуратуры РФ N 72/1-46д-2010 «О состоянии законности в области охраны объектов культурного наследия» отмечается отсутствие надлежащего контроля за использованием и сохранностью имущества, являющегося памятниками истории и культуры и находящегося в федеральной собственности, со стороны территориальных органов Росимущества. Эти и многие другие данные свидетельствуют о том, что органами контроля ненадлежащим образом реализовываются непосредственные полномочия, что сказывается на эффективности государственного контроля за исполнением законов и требует принятия мер прокурорского надзора в целях воздействия на соответствующие уполномоченные органы административной юрисдикции, специализирующиеся на контроле в данных сферах правоотношений. Преимущества прокурорского реагирования на нарушения прав человека по сравнению с обращением в суд заключены и в возможности инициативного и оперативного выявления и опротестования не только индивидуальных решений, но и нормативных актов, деструктивное воздействие которых на права человека намного обширнее. Формирование и развитие демократического общества предполагают создание «многоканальной» системы охраны и защиты прав и свобод человека. Акцент на судебную форму защиты прав и свобод человека и гражданина отнюдь не должен повлечь снижения усилий прокуратуры в этом направлении. Компенсируя ряд уязвимых сторон деятельности суда, в данной сфере прокуратура за счет своих преимуществ (оперативность разрешения обращений, инициативность, охват широкого круга лиц) может удачно дополнить и усилить возможности судебной формы защиты прав человека мерами административной юрисдикции <6>. ——————————— <6> См.: Прокуратура Российской Федерации (концепция развития на переходный период). М., 1994. С. 39.
Учитывая универсальность прокурорского надзора и его самобытность, необходимо сказать, что прокурор должен действовать таким образом, чтобы принимать меры к обеспечению законности как в конкретных сферах правоотношений, так и применительно к государственным органам контрольно-надзорной компетенции. Таким образом, надзор за законностью в деятельности контролирующих органов, составляющий постоянный предмет прокуратуры, оказывает позитивное влияние на укрепление законности в деятельности государственного аппарата, повышение роли системы государственного контроля в решении экономических и социальных задач. Этим определяется значение прокуратуры для функционирования государственного управления, его воздействия на повышение эффективности решения социальных, экономических и иных задач российского общества. В связи с этим следует признать надзор за исполнением законов органом государственного контроля самостоятельной надзорной функцией (отраслью) со всеми присущими ей специфическими атрибутами самостоятельной функциональной деятельности: цель, задачи, сфера, процедуры, полномочия, правовые последствия и т. д.
