(Довгополов Е. Ю.) («Миграционное право», 2007, N 4)
ПРАВОВОЕ ПОНЯТИЕ МИГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ И РОЛЬ ПОГРАНИЧНЫХ ОРГАНОВ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ БЕЗОПАСНОСТИ В ИХ РЕГУЛИРОВАНИИ
Е. Ю. ДОВГОПОЛОВ
Довгополов Е. Ю., адъюнкт МПИ ФСБ России.
В настоящее время вопрос о миграции населения является в Российской Федерации одним из наиболее серьезных и проблемных. Наряду с общим ростом численности населения планеты наблюдается уменьшение численности населения в нашей стране, что негативно сказывается на экономическом, социальном, культурном развитии России, а также на обеспечении обороны и безопасности государства. В качестве одного из путей преодоления демографического кризиса выдвигается идея прироста населения за счет иммиграции. В частности, Л. Л. Рыбаковский и О. Д. Захарова пишут: «Один из путей выхода из демографического кризиса — использование миграционного потенциала стран нового зарубежья для компенсации депопуляционных потерь» <1>. ——————————— <1> Рыбаковский Л. Л. Демографическая ситуация в России: геополитические аспекты. М.: Центр демографии ИСПИ РАН, 1997. С. 25.
Вместе с тем приток населения извне влечет за собой появление элементов другой культуры, что зачастую вызывает создание конфликтных ситуаций как в приграничных районах, так и в регионах, в которые перемещается вновь прибывший контингент с целью поиска работы или получения нетрудового дохода <2>. Одной из задач преодоления подобных ситуаций, на наш взгляд, является четкая правовая регламентация всех стадий реализации миграционной политики государства. ——————————— <2> См.: Дмитриев А. В. Миграция: конфликтное измерение. М.: Альфа-М, 2006.
Государственная миграционная политика направлена на изменение или поддержание численности и состава населения всего государства и отдельных его частей путем воздействия на направление движения и состав мигрантов. Целью миграционной политики является обеспечение рационального размещения населения с точки зрения эффективного развития экономики и самого населения, улучшения его качественного состава, равномерного развития отдельных регионов, сглаживания социально-экономической дифференциации в условиях жизни населения <3>. Теоретическое обоснование концепции государственной миграционной политики основывается на поведенческом, проблемном подходах, а также на теории миграционного процесса <4>. ——————————— <3> См.: Государственно-правовые основы миграции населения в Российской Федерации. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2006. С. 143 — 144. <4> Там же. С. 144 — 145.
В связи с тем что миграция населения первоначально стала объектом изучения не права, а экономики, демографии, социологии, представляется целесообразным начать исследование понятия миграционных процессов с позиций перечисленных отраслей знания, а затем рассмотреть его отражение в нормах права. Рассматривая правовое понятие миграционных процессов, необходимо отметить, что в настоящее время во многих источниках говорится не только о миграции как просто движении населения, но и о миграционных процессах <5>. При этом определение данного термина не дается, а происходит отождествление миграции и миграционных процессов. Однако такое отождествление представляется неоправданным. Миграция населения (от лат. migration — переселение) — это перемещение людей через границы тех или иных территорий с переменой места жительства навсегда или на более или менее длительное время <6>. В свою очередь, миграционный процесс как процесс миграции — это с социально-экономической точки зрения зафиксированная в пространстве и во времени серия миграционных событий (с формальной стороны) и совокупность собственно переселений (с содержательной стороны) <7>. Так, А. В. Дмитриев о миграционных процессах говорит как о миграции в том смысле, что они представляют собой, как правило, массовые процессы перемещения населения, связанные с переменой места жительства, т. е. как о процессах миграции <8>. ——————————— <5> См., напр.: Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации (одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 марта 2003 г. N 256-р). <6> См.: Моисеенко В. М. Миграция населения. Народонаселение. Энциклопедический словарь. М., 1994. С. 231. <7> См.: Государственно-правовые основы миграции населения в Российской Федерации. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2006. С. 100 — 101. <8> См., напр.: Дмитриев А. В. Миграция: конфликтное измерение. М.: Альфа-М, 2006.
Миграционные процессы как систему впервые в отечественной науке стал рассматривать Л. Л. Рыбаковский. Он создал теорию трехстадийности миграционного процесса <9>, согласно которой последний делится на такие стадии, как формирование миграционной подвижности, переселение и приживаемость новоселов. Несмотря на то что эта теория относилась в основном к внутренним перемещениям населения в СССР, она дает представления о том, каковы элементы миграционного процесса как системы. В советское время проводились также исследования, касающиеся отдельных вопросов миграционного процесса <10>. ——————————— <9> См.: Рыбаковский Л. Л. Миграция населения: прогнозы, факторы, политика. М.: Наука, 1987. <10> См., напр.: Мотрич Е. Л. О стадиях формирования миграционного поведения // Актуальные проблемы миграционной политики в СССР. М.: Изд-во ин-та социол. исслед. АН СССР, 1982. С. 59 — 61.
Однако во многих работах не определено понятие миграционных процессов как понятие правовое. Для рассмотрения миграционных процессов с юридической точки зрения необходимо определить, все ли стадии миграционных процессов подчиняются правовому регулированию, и, исходя из этого, дать юридическое понятие миграционных процессов. Ввиду этого следует рассмотреть понятие процесса, составным элементом входящее в «миграционные процессы». Процесс (от лат. processus — прохождение, продвижение) — это закономерное, последовательное изменение явления, его переход в другое явление <11>. Исходя из данного определения, можно предположить, что миграционные процессы, как и любые другие процессы, протекают закономерно и находятся во взаимосвязи с другими явлениями и процессами социальной действительности. ——————————— <11> См.: Философский словарь / Под ред. И. Т. Фролова. М.: Политиздат, 1981. С. 302.
Каковы же закономерности миграционных процессов? По мнению Ж. А. Зайончковской, к ним относятся: увеличение масштабов международной миграции, ее глобализация; рост экспорта и импорта иностранной рабочей силы; увеличение среди мигрирующих доли лиц с высоким уровнем образования и профессиональной квалификации (так называемая интеллектуальная миграция <12>); рост нелегальной миграции; увеличение числа вынужденных мигрантов <13>. Однако, на наш взгляд, это закономерности процессов миграции (а не миграционных процессов), выражающие содержательные характеристики перемещения населения. Закономерности формирования миграционной подвижности и приживаемости мигрантов есть предмет исследования большей частью социологов и экономистов. ——————————— <12> См.: Захарчук Л. А. Интеллектуальная миграция: процессы регулирования и культурного сотрудничества // Известия Академии педагогических и социальных наук. Выпуск XI. Миграция: проблемы и решения. М., 2007. С. 106 — 109. <13> Зайончковская Ж. А. Миграционное законодательство Российской Федерации и проблемы прав человека. М.: Международная правозащитная ассамблея, 2002. С. 23 — 24.
Последовательность (как второе после закономерности свойство) миграционных процессов обусловлена функционированием таких категорий, как условия, факторы, причины данного социального явления. Л. Л. Рыбаковский выстраивает следующую схему взаимосвязи между указанными категориями. «Условия протекания миграционных процессов — это все компоненты окружающей среды» <14>. «Факторы — это лишь определенные компоненты объективных условий, их часть, а не целое. Набор этих компонентов определяется сущностью явления. <…> Условия всегда богаче, шире и многообразнее, чем факторы, ибо условия — это общее множество, а факторы — их подмножество» <15>. «Причина — это то, что обусловливает следствие или действие» <16>. По мнению Л. Л. Рыбаковского, причины миграционных процессов как явлений социальных (в отличие от биологических, физических, технологических) входят в силу своей обусловленности человеческой психикой («факторы влияют на явление не непосредственно, а через сознание, через психику субъекта» <17>) в «трехчленную схему: факторы — причины — явление. Здесь причина — промежуточное звено между фактором и действием» <18>. ——————————— <14> Рыбаковский Л. Л. Миграция населения: прогнозы, факторы, политика. М.: Наука, 1987. С. 136. <15> Там же. <16> Там же. С. 138. <17> Там же. С. 139. <18> Там же.
Анализируя различные классификации факторов миграции, Л. Л. Рыбаковский предлагает свой вариант. Исходя из продолжительности влияния на миграцию населения, он выделяет три группы таких факторов: постоянно действующие: природные условия, транспортно-географическое расположение районов; временные (мера воздействия которых на миграционные процессы меняется в течение сравнительно длительного времени): этнические, демографические, генетические, уровень освоенности территории; переменные, меру воздействия которых на миграцию можно регламентировать в заданные сроки <19>. ——————————— <19> Там же. С. 139 — 144.
Очевидно, что подобное разделение обусловлено в большей степени экономической направленностью исследования, для которого характерен интерес к динамике движения населения. Нас же интересует комплексное значение классификации факторов, влияющих на миграцию. В этом ключе необходимо также обратить внимание на гуманитарные, политические, информационные, правовые и иные факторы. Л. Л. Рыбаковский рассматривает причины миграции как особую форму «отношений между объективными факторами и субъективными характеристиками, в частности потребностями… Именно потому, что причина носит объективно-субъективный характер, она может не сопровождаться действием, несмотря на достижение необходимой остроты противоречия между факторами и потребностями. Это связано с действием социальных норм» <20>. Причины миграции находятся в определенной зависимости от «характера отношений между тремя компонентами — регуляторами поведения, два из которых (среда и социальные нормы) — объективные факторы, а третий (потребности) — фактор субъективный» <21>. Здесь «фактор» — не строгое понятие, а просто «то, что влияет». ——————————— <20> Там же. С. 162. <21> Там же. С. 160.
Таким образом, миграционная подвижность населения зависит от определенных условий, факторов и причин. Так, Е. Л. Мотрич пишет: «В основе формирования миграционного поведения лежит рассогласованность между ожиданиями людей относительно удовлетворения потребностей и интересов и степенью реального их удовлетворения. Указанное социальное противоречие возникает из несоответствия индивидуальных потребностей отдельной личности и возможностей их удовлетворения. Рождению этого несоответствия может способствовать ряд социальных факторов — экономических, социально-психологических, демографических и др. К примеру, территориальные различия в структуре народного хозяйства, возможностях занятости, реальных доходах, уровне снабжения, жилищных условиях и т. д. вносят так называемый эффект возмущения в жизненную ситуацию индивида и способствуют формированию мотивации миграционного поведения. Возникший эффект возмущения в результате реализации мероприятий, направленных на сглаживание противоречия, угасает. Если же таких мероприятий не было или они были недостаточными, то он набирает силу и ориентирует сознание отдельного индивида на удовлетворение личных потребностей и интересов путем радикального изменения жизненных обстоятельств. Срабатывает в каждом случае так называемый социально-психологический регулятор поведения, фиксированный в сознании людей» <22>. Из рассмотренного видно, что данная стадия миграционного процесса (формирование миграционной подвижности, или формирование миграционного поведения) является присущей внутренним переживаниям каждого отдельно взятого потенциального мигранта и не может в силу этого регулироваться нормами права, как не могут регулироваться нормами права внутренние процессы психологического характера, например формирование правосознания у отдельного человека. ——————————— <22> Мотрич Е. Л. О стадиях формирования миграционного поведения // Актуальные проблемы миграционной политики в СССР. М.: Изд-во ин-та социол. исслед. АН СССР, 1982. С. 59 — 61.
Основой правового регулирования миграции населения как второй стадии миграционного процесса являются определенные международные стандарты и национальное законодательство. Поскольку в настоящей статье рассматривается роль пограничных органов федеральной службы безопасности в регулировании миграционных процессов, тема международно-правового регулирования миграционных процессов не станет предметом нашего анализа. Пограничные органы федеральной службы безопасности входят в систему исполнительных органов государственной власти в сфере миграции. Федеральная служба безопасности Российской Федерации как федеральный орган исполнительной власти по безопасности и ее пограничные органы в соответствии с Законом Российской Федерации «О беженцах» <23> (далее — Закон «О беженцах») осуществляют следующие мероприятия по реализации вопросов, связанных с вынужденной миграцией: ——————————— <23> Закон Российской Федерации «О беженцах» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 12. Ст. 425.
осуществляют контрразведывательное обеспечение въезда лица на территорию Российской Федерации, режим его пребывания на территории Российской Федерации и выезда за пределы Российской Федерации; в двухнедельный срок предоставляют в пределах своих полномочий по запросу ФМС России информацию о лице, на которое не распространяются положения ст. 2 либо 5 Закона «О беженцах»; в течение трех рабочих дней со дня пересечения лицом Государственной границы Российской Федерации передают в установленном порядке в пост иммиграционного контроля ходатайство лица, прибывшего на территорию Российской Федерации по обстоятельствам, предусмотренным пп. 2 п. 1 ст. 4 Закона «О беженцах»; в течение трех рабочих дней со дня получения ходатайства передают в установленном порядке в пост иммиграционного контроля или в подразделение по делам миграции территориальных органов внутренних дел ходатайство лица, прибывшего на территорию Российской Федерации по обстоятельствам, предусмотренным пп. 3 п. 1 ст. 4 Закона «О беженцах»; в течение трех рабочих дней направляют в установленном порядке в пост иммиграционного контроля или в ФМС МВД России либо подразделение по делам миграции территориальных органов внутренних дел информацию о лицах, прибывших на территорию Российской Федерации по обстоятельствам, предусмотренным пп. 2 и 3 п. 1 ст. 4 Закона «О беженцах», и обратившихся с ходатайством. Кроме того, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 11 августа 2003 г. N 960 «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации» <24> на ФСБ России возложены функции по организации во взаимодействии с федеральными органами государственной власти борьбы с незаконной миграцией и разработке во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти мер по борьбе с незаконной миграцией. Также пограничными органами федеральной службы безопасности приводятся в исполнение постановления об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, если ими нарушены правила пересечения Государственной границы Российской Федерации либо нарушен режим в пунктах пропуска через Государственную границу. ——————————— <24> Указ Президента Российской Федерации от 11 августа 2003 г. N 960 «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 33. Ст. 3254.
Как отмечает С. Джафаров, нарушение миграционного законодательства обусловлено недостаточной правовой регламентированностью миграционного законодательства, а также неэффективностью организационной составляющей процесса борьбы с незаконной миграцией. Ввиду этого он предлагает в рамках сотрудничества государств — участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией учредить специальный центр (комитет) в СНГ по координации борьбы с незаконной миграцией «с усилением ее уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной составляющих» <25>. Представляется, что данная позиция заслуживает пристального внимания как со стороны законодателя, так и со стороны субъекта законодательной инициативы (в данном случае — Федеральная служба безопасности России), тем более что органы данного органа исполнительной власти полномочны проводить оперативно-розыскные мероприятия. ——————————— <25> Джафаров С. Незаконная миграция как угроза национальной безопасности России // Российская миграция: информационно-аналитический журнал. 2007. N 5. С. 31.
Как видим, миграционные процессы как правоотношения особого рода предполагают в качестве одной из сторон государственные органы власти, регулирование данными органами этих правоотношений. Учитывая данное положение, юристы Московского университета МВД России дают следующее определение миграционному процессу: «Под миграционным процессом предлагается понимать целенаправленную совокупность правовых нормативных отношений при проектировании и территориальном перемещении людей, обусловленную их административно-правовым регулированием, реализацией личных и общественных интересов и, как правило, влекущую приобретение ими нового правового статуса» <26>. Далее производится разделение миграционного процесса как такового на четыре структурных элемента, как-то: управление, право, информатизация и обеспечение. Основываясь на обозначенном комплексном подходе к миграционному процессу, можно дать его юридическое определение: под миграционным процессом понимается целенаправленное, согласованное функционирование структур управления, права, информатизации и обеспечения при проектировании и территориальном перемещении людей, обусловленное их государственным регулированием, реализацией личных и общественных интересов и, как правило, влекущее приобретение ими нового правового статуса <27>. Основываясь на теории миграционного процесса и следующих из нее определениях, представляется целесообразным говорить о пограничном обеспечении миграционного процесса, о регулировании пограничными органами федеральной службы безопасности миграционных процессов постольку, поскольку перемещение лиц через Государственную границу является процессом объективным, а деятельность указанного государственного органа субъективна и выполнение возложенных на этот орган государством задач позволяет влиять в тех или иных случаях на перемещение определенного лица через Государственную границу Российской Федерации. ——————————— <26> Государственно-правовые основы миграции населения в Российской Федерации. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2006. С. 30. <27> Там же. С. 31.
