ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МИГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ В РОССИИ НАЧАЛА XXI СТОЛЕТИЯ
А. А. ИЛЛЮК
Иллюк А. А., МИД России.
В XXI в. актуальность исследования проблем миграции и ее правового регулирования в России будет возрастать. Процессы экономического и политического размежевания бывших стран СССР, этнополитические конфликты в России, открытие границ для международной криминальной миграции вывели на первый план политические причины миграции, обусловили увеличение в миграционных потоках вынужденной миграции. В 90-е гг. XX столетия Правительство Российской Федерации, Федеральная миграционная служба России занимались в основном проблемами беженцев, вынужденных переселенцев и незаконных мигрантов <1>. ——————————— <1> См.: Постановление Правительства от 23 марта 1996 г. «Об одобрении и представлении на утверждение Президента Российской Федерации Основных положений региональной политики в Российской Федерации» // Российская газета. 1996. 9 апреля; Постановление Правительства Российской Федерации от 8 сентября 1994 г. N 1021 «О мерах по предупреждению и сокращению неконтролируемой внешней миграции»; Положение о порядке работы с иностранными гражданами и лицами без гражданства, пребывающими и находящимися в Российской Федерации в поисках убежища, определение их правового статуса, временного размещения и пребывания на территории Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 21. Ст. 2385.
В условиях начала нового тысячелетия необходима тщательная дальнейшая разработка стратегии государственной миграционной политики, отвечающей долгосрочным тенденциям и целям социально-экономического и демографического развития России <2>. ——————————— <2> См.: Тюркин М. Л. Миграционная система России: концептуальные организационно-правовые основы: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 2004. С. 12.
Иммиграционная политика и миграционная политика в целом, по-видимому, должны иметь селективный характер, формироваться на основе прагматических демографических, экономических и геополитических интересов страны. Участие России в процессах глобализации, ее вовлечение в международный рынок труда требуют государственного регулирования миграции. В настоящее время Россия только приступила к формированию всесторонней, научно обоснованной системы регулирования миграционных процессов. Правительством России одобрена Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации. Законодательное регулирование государственной миграционной политики регламентируется Федеральным законом «О занятости населения в Российской Федерации» (1991), Федеральным законом «О беженцах» (1993), Федеральным законом «О вынужденных переселенцах» (1993), Федеральным законом «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (1996) с изменениями и дополнениями от 10 января 2003 г.; Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (2002) <3>. ——————————— <3> См.: Нормативные правовые акты, регулирующие миграционные процессы в Российской Федерации: Сборник документов / Под общ. ред. М. Л. Тюркина. М., 2005.
В то же время следует отметить, что основы системного законодательного обеспечения государственной миграционной политики фактически сформированы только в 2003 г. после принятия Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и внесения дополнений в Федеральный закон «О занятости населения в Российской Федерации». По мнению автора, развитие правоприменительной практики в области миграционного законодательства потребует его дальнейшего законодательного, институционального, финансового, информационного, научного и кадрового обеспечения. Необходимо формирование региональной правовой базы регулирования миграционных процессов. Острота миграционных проблем, а также их влияние на перспективы дальнейшего развития России обусловливают насущную необходимость формирования надежной системы государственного регулирования миграционных процессов на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации. Следует отметить, что основы законодательного обеспечения государственной миграционной политики фактически сформированы только в 2003 г., после принятия Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и внесения дополнений в Федеральный закон «О занятости населения в Российской Федерации» (Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 8-ФЗ) <4>. ——————————— <4> См.: Сандугей А. Н. Предупреждение органами внутренних дел правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства: Пособие. М., 2004. С. 47.
Согласно ст. 5 Федерального закона «О занятости населения в Российской Федерации» государственная политика в области содействия занятости населения направлена, в частности, на развитие трудовых ресурсов, повышение их мобильности, защиту национального рынка труда (редакция Федерального закона от 10 января 2003 г. N 8-ФЗ) <5>. ——————————— <5> См.: Федеральный закон от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» // Нормативные правовые акты, регулирующие миграционные процессы в Российской Федерации: Сборник документов / Под общ. ред. М. Л. Тюркина. М., 2005. С. 17.
С другой стороны, согласно этой же статье государство обязано обеспечивать международное сотрудничество в решении проблем занятости, включая вопросы, связанные с трудовой деятельностью граждан Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации и иностранных граждан на территории Российской Федерации, соблюдение международных трудовых норм. При этом согласно ст. 17 привлечение и использование иностранной рабочей силы на территории Российской Федерации определяется законодательством Российской Федерации <6>. ——————————— <6> См.: Федеральный закон от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» // Нормативные правовые акты, регулирующие миграционные процессы в Российской Федерации: Сборник документов / Под общ. ред. М. Л. Тюркина. М., 2005. С. 18.
Наибольшее количество проблем связано с вопросами законодательного регулирования международной миграции и занятости иммигрантов. Статья 13 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» определяет порядок участия иностранных граждан в трудовых отношениях <7>. ——————————— <7> См.: Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // Нормативные правовые акты, регулирующие миграционные процессы в Российской Федерации: Сборник документов / Под общ. ред. М. Л. Тюркина. М., 2005. С. 146.
В настоящее время вопросы разработки и реализации государственной политики в области регулирования миграционных процессов возложены на Министерство труда и социального развития России и его территориальные органы службы занятости, а также на Федеральную миграционную службу России. Очевидна тесная взаимосвязь государственной миграционной политики и государственной политики регулирования занятости населения. Именно ситуация на рынке труда формирует либо потребность в притоке дополнительной рабочей силы, в том числе за счет миграции, либо определяет необходимость иммиграционного оттока из кризисных и депрессивных районов с высоким уровнем безработицы. Для обеспечения реализации политики регулирования трудовой иммиграции иностранных граждан Правительством Российской Федерации 30 октября 2002 г. принято Постановление N 782 «Об утверждении квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности», разработанное Минтрудом России. Данным Постановлением определен размер квоты на 2003 г. и порядок ее формирования в последующие годы <8>. ——————————— <8> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 30 октября 2002 г. N 782 «Об утверждении квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности» // Нормативные правовые акты, регулирующие миграционные процессы в Российской Федерации: Сборник документов / Под общ. ред. М. Л. Тюркина. М., 2005. С. 353.
В соответствии с указанным Постановлением подготовлен совместный Приказ Минтруда России, МВД России и Минэкономразвития России от 29 ноября 2002 г. N 238/1205/397 «О распределении по субъектам Российской Федерации утвержденной Правительством Российской Федерации на 2003 год квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности». Согласно многочисленным прогнозам о ситуации на рынке труда в России ежегодно ожидается рост предложений рабочей силы <9>. В трудоспособный возраст войдет более многочисленное поколение молодежи, родившейся в 80-е гг. в период повышения рождаемости (прирост населения трудоспособного возраста составит максимальную за последние годы величину — 674 тыс. человек). Ожидается также высвобождение рабочей силы в результате реструктуризации угольной промышленности, металлургии, электроэнергетики, железнодорожного транспорта, либерализации трудовых отношений вследствие принятия нового Трудового кодекса, вовлечения России в процессы глобализации и др. ——————————— <9> См.: Мельник Е. А. О некоторых формах профилактики криминогенных последствий вынужденной миграции населения: Сб. науч. тр. Совершенствование управленческой деятельности в ОВД. М.: ВНИИ МВД России, 1997. С. 25.
Это создает более неблагоприятную ситуацию для привлечения иностранной рабочей силы и мобильности трудовых ресурсов. Важнейшим шагом на пути развития современной, всесторонней системы государственного регулирования миграции в Российской Федерации являются разработка и одобрение Правительством Российской Федерации Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации (распоряжение Правительства Российской Федерации от 1 марта 2003 г. N 256-р) <10>. ——————————— <10> См.: СЗ РФ. 2003. N 10. Ст. 923.
Указанная Концепция «представляет собой систему взглядов на содержание и основные направления деятельности органов государственной власти Российской Федерации в области управления миграционными процессами» (из преамбулы Концепции). В Концепции дан анализ современной миграционной ситуации в Российской Федерации, сформулированы цели, принципы и задачи регулирования миграционных процессов и изложены основные направления деятельности органов власти по регулированию миграционных процессов и механизмы реализации. В частности, выделены следующие основные направления регулирования миграции: — обеспечение контроля за иммиграционными процессами в Российской Федерации; — создание условий для интеграции вынужденных мигрантов; — содействие привлечению мигрантов на работу в Российскую Федерацию с учетом потребности экономики страны в трудовых ресурсах; — создание условий для возвращения внутриперемещенных лиц, покинувших места постоянного проживания; — поддержка и развитие взаимоотношений с соотечественниками за рубежом; — оптимизация внутренних миграционных процессов и содействие эффективному использованию трудовых ресурсов; — создание условий для сохранения и дальнейшего формирования населения в северных, восточных и приграничных районах Российской Федерации; — содействие добровольному переселению соотечественников из стран СНГ и Балтии. В качестве механизмов реализации Концепции предложены меры по совершенствованию законодательства, разработка федеральных и региональных целевых программ, разработка балансов трудовых ресурсов, создание баз данных по мигрантам, кадровое, информационное и научное обеспечение миграционной политики. Подводя итог анализу современного государственного регулирования миграции в Российской Федерации, можно сделать следующие выводы: Россия только приступила к формированию всесторонней, научно обоснованной системы регулирования миграционных процессов в Российской Федерации на основе новой Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации; новая практика всестороннего государственного регулирования миграции, вопросы распределения компетенции между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации находятся в процессе становления; в этой связи законодательное, институциональное, финансовое, информационное, научное и кадровое обеспечение государственного регулирования миграции нуждается в совершенствовании с учетом проблем, возникающих в процессе государственного регулирования миграции.
