(Свининых О. Ю.) («Миграционное право», 2007, N 3)
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ НЕЗАКОННОЙ МИГРАЦИИ В МОРСКИХ ПОГРАНИЧНЫХ ПРОСТРАНСТВАХ
О. Ю. СВИНИНЫХ
Свининых О. Ю., адъюнкт МПИ ФСБ России.
В последние годы возросла острота проблемы нелегальной миграции, осуществляемой морем. Нелегальная миграция, являющаяся мировым феноменом, представляет угрозу стабильности, ресурсам и благосостоянию народов многих государств. Общий поток нелегальных мигрантов в состоянии разрушить систему социального обеспечения населения и поддержания правопорядка. Люди оставляют свои страны по разным причинам: ради спасения своей жизни во время войн или гражданских конфликтов; чтобы избежать преследований или в поисках лучшей жизни. По оценкам международных органов в области судоходства, только в 1996 г. число лиц, использовавших торговые суда в целях нелегальной иммиграции, составило более 6500 человек <1>. Нахождение таких лиц на торговых судах накладывает на экипажи судов и судовладельцев значительные расходы, связанные с задержкой судов в портах. Иногда попытки нелегально въехать в то или иное государство морем заканчиваются трагически. Так, 19 июня 2000 г. в английском порту Дувр в автофургоне, прибывшем из Бельгии, обнаружено 58 граждан из государств Юго-Восточной Азии, которые задохнулись от недостатка воздуха. ——————————— <1> См.: Ромашев Ю. С. Борьба с преступлениями международного характера, совершаемыми на море. М., 2001. С. 51.
Морские суда, перевозящие таких лиц, часто находятся в антисанитарном состоянии и настолько непригодны к плаванию, что имеют место случаи, когда они переворачиваются от скопления людей в одной части судна на глазах участников правоохранительных операций. Нелегальным мигрантам, находящимся на борту морских судов, нередко требуется самая разнообразная медицинская помощь. В международном праве до настоящего времени, к сожалению, нет единого соглашения о борьбе с нелегальной миграцией. Однако в августе 1997 г. на заседании Международной морской организации Италия предложила заключить многостороннюю конвенцию о борьбе с нелегальной миграцией по морю, в которой объявлялась бы преступлением международная перевозка нелегальных мигрантов и были бы предусмотрены совместные меры по борьбе с такими действиями. Ответственность за деятельность, связанную с нелегальной миграцией, на международном уровне также не предусмотрена. Между тем в ст. 6 Конвенции Международной организации труда (МОТ) N 143 о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения (Женева, 24 июня 1975 г.) отмечается, что в рамках национального законодательства предусматриваются меры для эффективного применения административного, гражданского и уголовного наказания, включая тюремное заключение, в отношении организации миграции трудящихся с целью получения работы <2>. Ранее, в приложении 1 и 2 Конвенции (МОТ) N 97 о трудящихся-мигрантах 1949 г., указано: «Всякое лицо, способствующее тайной или незаконной иммиграции, подлежит соответствующему наказанию» <3>. ——————————— <2> См.: Конвенция N 143 Международной организации труда «О злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения» (Женева, 24.06.1975) // Конвенции и рекомендации, принятые Международной конференцией труда. 1957 — 1990. Т. II. Женева: Международное бюро труда, 1991. С. 1779 — 1794. <3> См.: Конвенция N 97 Международной организации труда «О трудящихся-мигрантах» (Женева, 01.07.1949) // Международная защита прав и свобод человека. Сборник документов. М.: Юридическая литература, 1990. С. 177 — 193.
Проблема нелегальной миграции актуальна и для России. По сравнению с началом 90-х годов число задерживаемых нелегальных иммигрантов в России возросло более чем в 10 раз. Однако нелегальная миграция в Российскую Федерацию, осуществляемая морем, незначительна и пока не представляет существенной угрозы для ее безопасности <4>. ——————————— <4> См.: Ромашев Ю. С. Указ. раб. С. 52.
На противодействие нелегальной миграции, осуществляемой на границах государств, входящих в СНГ, направлено Соглашение о сотрудничестве государств — участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией <5>. ——————————— <5> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 5 марта 1998 г. N 266 «О подписании Соглашения о сотрудничестве государств — участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией» // Рос. газ. 1998. 26 марта.
Необходимо отметить, что в настоящем Соглашении проблема нелегальной иммиграции рассматривается шире, называется незаконной миграцией и охватывает граждан третьих государств и лиц без гражданства, нарушивших правила въезда, выезда, пребывания или транзитного проезда через территории государств — участников Соглашения, а также их граждан, нарушивших правила пребывания на территории одного из государств — участников Соглашения, установленные его национальным законодательством. Такие лица в Соглашении называются незаконными мигрантами. Однако Соглашение не применяется к лицам, прибывшим на территорию одного из государств — участников Соглашения в целях получения убежища или статуса беженца, если их ходатайства о предоставлении такого статуса поданы в соответствующие органы государства въезда в порядке, предусмотренном его национальным законодательством. Применительно к Российской Федерации проблема незаконной миграции в морских пограничных пространствах приобретает особую значимость, поскольку выделена в качестве одной из угроз безопасности Российской Федерации Концепцией формирования системы обеспечения интересов Российской Федерации в пограничной сфере <6>. В Концепции отмечено, что серьезную угрозу безопасности Российской Федерации представляет незаконная миграция. Наибольшая активность незаконных мигрантов отмечается: на въезд в Россию — на российско-китайском и российско-казахском участках Государственной границы, на выезд из России — на российско-финляндском, российско-украинском участках Государственной границы и на Государственной границе со странами Балтии. Практически на всех указанных направлениях имеется граница по морю, поэтому незаконная миграция, осуществляемая в данных морских пограничных пространствах, будет иметь место. ——————————— <6> См.: Концепция формирования системы обеспечения интересов Российской Федерации в пограничной сфере от 28 января 2005 г. // ФСБ России. Правовое регулирование деятельности Федеральной службы безопасности по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Под ред. В. Н. Ушакова, И. Л. Трунова. М.: ЭКСМО, 2006. С. 245.
Рассматривая проблему незаконной миграции по морю сквозь призму экономической безопасности, необходимо разобраться, что представляет собой понятие морских пограничных пространств. В настоящий момент термин «пограничное пространство» не нашел легального определения ни в законодательстве России, ни в международном праве. Однако в науке и практике в отношении термина «пограничное пространство» ведется достаточно споров. Основы пограничной политики <7>, которые являются составной частью Концепции национальной безопасности Российской Федерации, определяют, что пограничное пространство охватывает Государственную границу Российской Федерации, пункты пропуска через Государственную границу и связанные с ними объекты внутри страны, приграничную территорию, воздушное пространство, трансграничные (пограничные) водные объекты, акватории территориального моря и внутренних вод, подводную среду, континентальный шельф и исключительную экономическую зону Российской Федерации. Спор о конкретизации такого термина, как «пограничное пространство», нашел отражение и в экономической науке. ——————————— <7> Утверждены Указом Президента Российской Федерации 5 октября 1996 г. // СЗ РФ. 1996. N 36. Ст. 3875.
В. Кудияров, В. Е. Хвощев, Р. Ш. Муллаянов определяют пограничное пространство как социально-географическую зону вдоль границы или вдоль пункта в глубине территории страны, в пределах которой наблюдаются пограничные процессы и явления, связанные с интересами соседних стран и взаимодействием между их экономическими, культурными, правовыми и политическими системами. В число функциональных элементов пограничного пространства входят пограничные институты и системы, пограничные отношения, пограничные нормы и правовые режимы, индивидуальные и общественные мнения, взгляды и убеждения <8>. ——————————— <8> См.: Кудияров В. Пограничные пространства России // Границы России. 1996. N 2. С. 77 — 83; Хвощев В. Е., Муллаянов Р. Ш. Пограничная политика и безопасность. Опыт регионального анализа. Челябинск, 2001. С. 5.
Несмотря на разобщенность мнений, взглядов, автор пришел к выводу о необходимости уточнения термина «морские пограничные пространства». Представляется возможным дать следующее определение: морские пограничные пространства — это территориально-пространственная область, охватывающая Государственную границу на море, морские пункты пропуска через Государственную границу, трансграничные (пограничные) водные объекты, внутренние морские воды, территориальное море и их подводную среду, исключительную экономическую зону, континентальный шельф Российской Федерации, конвенционные районы и их природные ресурсы, в пределах которых РФ осуществляет свою пограничную политику, а также полярный сектор, анклавы открытых морей, в которых Российская Федерация обладает или должна обладать в соответствии с международным правом или внутренним законодательством определенными правами. По мнению многих ученых, миграция в настоящее время приобретает характер международной организованной преступности и связана с рядом негативных факторов, оказывающих влияние на активизацию миграционных процессов на Государственной границе, в том числе и в морских пограничных пространствах <9>. К таковым относятся специфика геополитического положения РФ, находящейся на пути основных миграционных потоков евроазиатских народов в страны Запада, несовершенство законодательства в отношении лиц, мигрирующих в поисках лучшей жизни или убежища, политическая и экономическая нестабильность, межэтническая напряженность во многих регионах и др. Говорить об этих факторах можно бесконечно, поскольку проблемы такого рода в одночасье не решаются, а ущерб экономической безопасности возрастает с каждым годом. Негативные последствия заключаются в том, что учащаются попытки нелегальных мигрантов вести незаконную коммерческую деятельность, включая торговлю оружием и наркотиками. Кроме того, деятельность российских рыбопромысловых фирм и компаний, добывающих незаконными способами морские живые ресурсы, связана с использованием в этой деятельности мигрантов для доставления улова в иностранные порты. ——————————— <9> См.: Шульпина И. Ю. Незаконная иммиграция как угроза национальной безопасности // Актуальные проблемы права: Материалы XIV межвузовской научно-практической конференции профессорско-преподавательского состава «Проблемы и перспективы совершенствования охраны Государственной границы» (27 января 2004 г.). Научно-методический сборник. N 14. Ч. 2. Калининград, 2004. С. 49; Бушменков В. Ф., Дмитриев В. А., Карпеченков М. Ю. Незаконная миграция как одна из угроз национальной безопасности Российской Федерации // Таможенный, иммиграционный и другие виды контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации: Учеб. пособие. М., 2003. С. 127.
Противодействие незаконным действиям в морских пограничных пространствах обеспечивается с помощью морских сил Федеральной службы безопасности. В настоящий момент только эта Служба обладает необходимыми материальными ресурсами, береговой, морской и оперативными составляющими <10>. ——————————— <10> См.: Сержанин В. М. Охраняя морские рубежи // Военно-промышленный курьер. 2004. 26 мая.
В 2004 г. 13 июля Указом Президента было создано Управление береговой охраны Федеральной службы безопасности, на которое возложен ряд обязанностей, одной из которых является борьба с нелегальной миграцией на морских направлениях в целях защиты и охраны Государственной границы на море, охраны внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации. В своей деятельности по противодействию нелегальной миграции береговая охрана Федеральной службы безопасности руководствуется Законом РФ «О Государственной границе Российской Федерации», Федеральным законом «О континентальном шельфе Российской Федерации», Федеральным законом «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» <11>, Федеральным законом «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» <12>, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях <13>, Федеральным законом «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» <14>, Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» <15>, Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации» <16>, Федеральным законом «О Федеральной службе безопасности» <17> и др. ——————————— <11> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3833. <12> СЗ РФ. 1998. N 51. Ст. 6273. <13> СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. I). Ст. 1. <14> СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5270. <15> Рос. газ. 2002. 31 июля. <16> СЗ РФ. 2002. N 22. Ст. 2031. <17> СЗ РФ. 1995. N 15. Ст. 1269.
Таким образом, подводя итог ранее сказанному, следует отметить, что нелегальная миграция в морских пограничных пространствах Российской Федерации не приобрела огромного масштаба, но тем не менее является одной из угроз национальной безопасности, поскольку связана с экономической составляющей. В противодействии нелегальной миграции на морских направлениях важную роль играет береговая охрана Федеральной службы безопасности как специально уполномоченный орган по обеспечению национальных интересов в морских пограничных пространствах.
