(Трофимчук Н. В.) («История государства и права», 2007, N 10)
ИСТОРИЧЕСКИЕ ТЕНДЕНЦИИ ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ МИГРАЦИОННЫМИ ПРОЦЕССАМИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Н. В. ТРОФИМЧУК
Трофимчук Н. В., Дальневосточный юридический институт МВД России, Хабаровск, Хабаровский край, Россия.
Проблема совершенствования механизма управления миграционными процессами в современных условиях характеризуется спецификой развития российского общества и государства, его международных связей и политическими приоритетами, имевшими место как в прошлом, так и в настоящем. Переломным моментом в формировании системы управления и регулирования миграционных процессов в Российской Федерации явилось создание Комитета по делам миграции при Министерстве труда в январе 1992 г. (далее — Комитет) <1>. Несколько позже, в июне того же года, на базе Комитета, во исполнение Указа Президента Российской Федерации <2>, была образована самостоятельная Федеральная миграционная служба Российской Федерации (далее — ФМС России). В марте 1993 г. Постановлением Совета Министров Правительства Российской Федерации было утверждено Положение «О Федеральной миграционной службе Росси» (далее — Положение) <3>. В 1993 — 1994 гг. были созданы территориальные органы ФМС России. ——————————— <1> Регент Т. М. Такой стране, как наша, необходимо Министерство по делам миграции // Миграция. 1997. N 2. С. 2 — 5. <2> Указ Президента РФ от 14 июня 1992 г. N 626 «О Федеральной миграционной службе» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и ВС РФ. 1992. N 25. Ст. 1422. <3> Постановление Совета Министров Правительства РФ от 1 марта 1993 г. N 173 «Положение о Федеральной миграционной службе» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 10. Ст. 863.
Первоначально иммиграционному контролю отводилась второстепенная роль в системе регулирования миграционными процессами. Да и само определение миграционного контроля не было четко сформулировано. В соответствии с Положением вопросы регулирования внешних миграционных потоков и осуществление мер по предупреждению неконтролируемой миграции возлагались на посты иммиграционного контроля и отделы иммиграционного контроля территориальных органов ФМС России. Деятельность ФМС России по реализации своих полномочий в период 1994 — 2001 гг. базировалась на основе Федеральных миграционных программ 1994 — 1995 гг., 1996 — 1997 гг., 1998 — 2000 гг., 2001 г. Вместе с тем не была выработана единая стратегия миграционной политики, и миграционные программы, рассчитанные на короткие сроки, не справились с возникшей в 90-е годы ситуацией, вызванной стихийными миграционными процессами. По оценке специалистов <4>, самая большая волна иммиграции в Россию пришлась как раз на начало 90-х годов <5>. Федеральная миграционная служба России в 1996 — 1997 гг. масштабы нелегальной миграции оценивала в 600 — 700 тыс. человек <6>. Вместе с тем реально оценить масштабы миграции по стране ни одно из ведомств на тот момент не было готово. ——————————— <4> Зайончовская Ж. А. СНГ через призму миграций // Миграция. 1998. N 3. С. 5; Регент Т. М. Проблемы регулирования миграционных процессов // Миграция. 1997. N 4. С. 1. <5> Зайончовская Ж. А. СНГ через призму миграций // Миграция. 1998. N 3. С. 5. <6> Регент Т. М. Проблемы регулирования миграционных процессов // Миграция. 1997. N 4. С. 1.
Приток иностранных граждан, особенно в приграничные районы, был стихийным. Без достаточного опыта регулирования массовой миграции и борьбы с незаконной миграцией приграничные регионы страны превратились в зону притяжения мигрантов из стран АТР со сложной социально-экономической и демографической ситуацией. Приграничные регионы являлись своего рода плацдармом для въезда в Центральную Россию, страны Западной Европы, США и другие развитые страны с более высоким уровнем жизни <7>. ——————————— <7> Трофимчук Н. В., Никулин М. И. Проблемы организации выдворения и депортации иностранных граждан, совершивших деликты на территории Хабаровского края // Материалы международного семинара Директората по правам человека Совета Европы 2004 г. / Под ред. Е. Ю. Колобанова. Хабаровск: ДЮИ МВД России, 2004. С. 56 — 59.
С расширением миграционных потоков возросла и нелегальная миграция, что было связано с «прозрачностью» российских границ со странами СНГ, отсутствием законодательства, отражающего реалии тех изменений в правовой и экономической сферах, которые имели место после распада Советского Союза. Открытие границ без соответствующей регламентации порядка их пересечения, либерализация внешнеэкономических отношений при отсутствии соответствующей правовой базы привели к тому, что в регион въезжали иностранные граждане, в основном из Китая, Кореи, Вьетнама, в качестве туристов, студентов и оставались потом в России, не имея законных оснований, осуществляли незаконную трудовую деятельность и т. д. <8>. ——————————— <8> Трофимчук Н. В. Проблемы правового регулирования пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации // Материалы международной научно-практической конференции 2003 г. / Под науч. ред. канд. фил. наук, доцента В. А. Лихобабина, д. э.н., профессора М. И. Разумовской. Часть 2. Хабаровск: РИЦ ХГАЭП, 2003. С. 93 — 98.
Развитие миграционной ситуации в России в 90-е годы было обусловлено политическими и социально-экономическими переменами, имевшими место на всем постсоветском пространстве после распада СССР. Ее основными слагаемыми стали: смена направления внутренних миграционных потоков в стране; сокращение численности населения; иммиграция в Россию выходцев из стран с нестабильной общественно-политической и социально-экономической обстановкой; концентрация мигрантов в центральной части России; приток мигрантов в страну из стран бывшего СССР; интеграция России в международный рынок труда <9>. ——————————— <9> Регент Т. М. Проблемы регулирования миграционных процессов // Миграция. 1997. N 4. С. 2 — 4.
В условиях кризиса имеющейся системы государственного управления миграционными процессами ликвидируется ФМС России. В 2000 г. в целях формирования эффективной структуры федеральных органов исполнительной власти Указом Президента РФ <10> было образовано Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации, с передачей ему функций упраздняемой ФМС России. Миграционные службы в субъектах были преобразованы в территориальные органы Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации с возложением на них дополнительных функций по вопросам федерации и национальной политики <11>. Однако предпринятые меры не возымели ожидаемых результатов, поскольку реформирование структуры органов, ведающих вопросами миграции без соответствующего законодательного регулирования миграционных отношений, направленных на упорядочивание миграционных процессов, пресечение незаконной миграции, не может и не могло быть эффективным. ——————————— <10> Указ Президента РФ от 17 мая 2000 г. N 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 21. Ст. 2168. <11> Положение о Министерстве по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации. Утверждено Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2000 г. N 740 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 41. Ст. 4081; Приказ Минфедерации России от 21 мая 2001 г. N 50 «Об утверждении положений о территориальном органе Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики РФ» // Российская газета. 2001. 29 августа.
В 2001 г. на основании Указа Президента <12> Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации было упразднено, с передачей его функций Министерству внутренних дел Российской Федерации. ——————————— <12> Указ Президента РФ от 16 октября 2001 г. N 1230 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 43. Ст. 4071.
Перед МВД России были поставлены новые задачи: контроль над миграционными процессами и пресечение нелегальной миграции. В соответствии с Указом Президента «О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики» была образована Федеральная миграционная служба МВД России. После принятия Указа была начата разработка новой законодательной базы в соответствии с приоритетными направлениями деятельности ФМС МВД России: иммиграционный контроль, регулирование трудовой миграции, работа с беженцами и вынужденными переселенцами. На ФМС МВД России были возложены функции по реализации мер по предупреждению и пресечению нелегальной миграции; осуществление иммиграционного контроля в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства; применение в пределах своей компетенции мер по регулированию процессов внешней трудовой миграции и привлечению иностранной рабочей силы на территорию Российской Федерации; обеспечение взаимодействия с другими органами исполнительной власти, их территориальными подразделениями по вопросам миграции <13>. ——————————— <13> Приказ МВД России от 31 мая 2002 г. N 522 «О полномочиях МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации» // Российская газета. 2002. 17 июня.
ФМС МВД России в пределах своей компетенции участвовала в обеспечении интересов МВД России при осуществлении международного сотрудничества; осуществляла организационно-методическое руководство деятельностью подразделений миграционной службы на территории субъектов Российской Федерации, выполняла иные функции. В настоящее время в системе государственных органов осуществление функций по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере миграции возложено на Министерство внутренних дел Российской Федерации <14>. МВД России осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственной ему Федеральной миграционной службы. Федеральная миграционная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции <15>. ——————————— <14> «Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации» (утв. Указом Президента РФ от 19 июля 2004 N 927 (в редакции от 20.09.2006 N 1023)) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 30. Ст. 3149. <15> «Положение о Федеральной миграционной службе» (утв. Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. N 928) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 30. Ст. 3150.
Представляется, что передача функций по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере миграции одному из силовых министерств будет способствовать усилению государственного контроля в области управления миграционными процессами. Достижение качественных сдвигов и результатов в решении миграционных проблем должно осуществляться не только МВД России, ФМС России, а путем объединения усилий федеральных, региональных и местных органов власти и управления, широкого привлечения негосударственных структур и общественных объединений, аппарата Уполномоченного по правам человека. Целесообразно создать государственный координационный орган по миграционной политике с обязательным участием неправительственных организаций (учредить консультативный совет при ФМС России, включающий представителей ФМС России, аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, ученых, экспертов). Ввести в практику ежеквартальные встречи заместителя министра внутренних дел Российской Федерации, курирующего проблемы миграции и директора ФМС России с представителями общественных организаций в целях обсуждения ситуации в сфере миграции и соблюдения прав мигрантов.
