(Краснова К. А., Сибагатуллина Э. Т.) («Миграционное право», 2011, N 3)
РОЛЬ МИГРАЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В УКРЕПЛЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО СУВЕРЕНИТЕТА И ОБЕСПЕЧЕНИИ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
К. А. КРАСНОВА, Э. Т. СИБАГАТУЛЛИНА
Краснова К. А., научный сотрудник ФГУ «ВНИИ МВД России» (г. Москва), кандидат юридических наук.
Сибагатуллина Э. Т., старший преподаватель кафедры теории и истории государства и права Института экономики управления и права (г. Казань).
Политическая картина современного мира определяется двумя на первый взгляд взаимоисключающими факторами: глобализацией, с одной стороны, и суверенизацией, связанной с образованием национальных государств, — с другой. Оба фактора, характеризующие политическую ситуацию в мире, и глобализация, и суверенизация, в общем итоге приводят к усилению миграционных потоков. Однако миграцию населения небеспричинно связывают с угрозой безопасности государства. «Уже при первом приближении миграция представляет собой реальный или потенциальный вызов безопасности. Она так или иначе действует на безопасность как состояние» <1>. ——————————— <1> Миграция и безопасность в России // Центр стратегических исследований Приволжского федерального округа «Группа «Русский Архипелаг». URL: htpp://antropotok. archipelag. ru.
Концепции национальной безопасности Российской Федерации 1997 г. <2> и 2000 г. <3> делают акцент на негативных последствиях миграции населения, которые проявляются, прежде всего, в росте национализма, сепаратизма. Условием для возникновения данных явлений является массовая миграция <4>. В Концепции 2000 г. негативными последствиями в данном случае неконтролируемой миграции указаны: усиление национализма, политического и религиозного экстремизма, этносепаратизма. На наш взгляд, столь категоричный и однобокий взгляд на влияние миграционных процессов на национальные интересы государства не выдерживает критики. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. <5> в качестве угроз экономической безопасности России называет незаконную миграцию. ——————————— <2> Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 52. Ст. 5909 (документ утратил силу). <3> Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 2. Ст. 170 (документ утратил силу). <4> Из Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. N 1300 (документ утратил силу). <5> Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 20. Ст. 2444.
Представляется, что миграция имеет два аспекта: демографический спад населения актуализирует проблему необходимости воспроизводства численности населения и трудовых ресурсов за счет миграции. Однако незаконная миграция и несбалансированность удельного веса иммигрантской составляющей в стране грозит разрушением культуры местного населения, появлением противостояния в обществе, утратой национального суверенитета. Успешное развитие и существование России как суверенного государства невозможно без обеспечения ее национальной безопасности. Термин «национальная безопасность» в современном российском праве, различного рода доктринах, концепциях, публикациях используется достаточно часто. Существует мнение, что понятия «государственная безопасность» и «национальная безопасность» отражают разные уровни социальной реальности России. «Национальная безопасность представляет собой геополитический аспект безопасности вообще, охватывающий весь комплекс вопросов физического выживания государства, защиты и сохранения его суверенитета и территориальной целостности» <6>. ——————————— <6> Балашова Т. Н. Национальный интерес и национальная безопасность в контексте миграции населения: взаимосвязь и взаимодействие // Общество и право. 2008. N 1.
В Конституции Российской Федерации не используется термин «национальная безопасность», однако словосочетания «государственная безопасность» и «безопасность государства» встречаются. Исходя из провозглашенного Конституцией Российской Федерации принципа народного суверенитета и многонационального Российского государства как качественной характеристики России, целесообразен вывод, что термин «национальная безопасность» используется как синоним терминам «государственная безопасность» и «безопасность государства». «Конституция России, как и конституции других стран, правильно исходит при этом из понимания государства как «государства-нации» <7>. В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 1996 г. также термин «безопасность» соединен с определением «национальная». Национальная безопасность охватывает весь комплекс мер, необходимых государству для сохранения его суверенитета, территориальной целостности и условий для реализации прав и свобод личности. ——————————— <7> Национальная безопасность Российской Федерации: проблемы укрепления государственно-правовых основ // Журнал российского права. 2005. N 2.
Под национальной безопасностью Российской Федерации следует понимать безопасность всего многонационального народа России как носителя суверенитета и единственного источника власти в стране. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. <8> понимает под национальной безопасностью состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права и свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства. Обеспечение национальной безопасности России охватывает все сферы жизнедеятельности личности, государственный суверенитет и стабильное функционирование общества. Оно направлено на защиту национальных интересов страны. В частности, говоря об укреплении государственного суверенитета России, подразумевается обеспечение национальной безопасности государства и в миграционной сфере. ——————————— <8> Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 20. Ст. 2444.
Миграция населения, будучи естественным процессом, позволяет сбалансировать социально-экономическую, политическую, духовную сферу мирового сообщества и, с этой точки зрения, является явлением положительным, поскольку в результате перемещения населения происходит социокультурный обмен, удовлетворяются потребности мировой экономики. В то же время миграция населения может представлять угрозу национальной безопасности государства. Активизация миграционных процессов несет угрозу национальной безопасности в той мере, в какой государство оказывается подверженным неконтролируемой, незаконной миграции. В настоящей миграционной ситуации, сложившейся в стране, конституционные основы российской государственности могут быть подвержены таким угрозам, как, например, «формирование мононациональных популяций в результате вытеснения из ряда национальных республик русских» <9>. Так, существенно сократилась численность и доля русских в Дагестане, где она в 1989 г. составляла всего 9,2%, а к 2002 г. уменьшилась почти вдвое, в двух Республиках (Чеченской и Ингушской) она уменьшилась с 23,1% до 2,9%, т. е. в 8 раз <10>. Полагаем, что данные обстоятельства свидетельствуют о реальной угрозе основам федеративного устройства Российской Федерации и ее территориальной целостности. ——————————— <9> Из доклада Л. Л. Рыбаковского на Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы международно-правового обеспечения миграционной безопасности России» (25 марта 2010 г.). <10> См.: Рыбаковский Л. Л. Концепция миграционной политики России в свете ее национальной безопасности // Миграционное право. 2010. N 3.
Отток населения из Забайкалья и Дальнего Востока, Приморья и Крайнего Севера в европейскую часть страны (если за 20 лет постперестроечной эпохи численность населения России сократилась на 4%, то численность населения Дальнего Востока уменьшилась на 20%) способствует ослаблению пограничного контроля и создает условия для «миграционной экспансии» китайских иммигрантов на эти российские территории. Таким образом, угроза национальной безопасности предполагает угрозу территориальной целостности и независимости, т. е. угрозу государству как суверенному субъекту международного права, некое посягательство на внешнее выражение суверенитета государства. Одной из составляющих национальной безопасности является общественная безопасность, выраженная преимущественно на уровне защищенности от внутренних угроз. Общественная безопасность имеет многоаспектный характер. Она представляет собой совокупность общественных отношений, создающую нормальные безопасные условия общественной жизни. Обеспечение общественной безопасности — это гарантии государством создания в обществе таких социальных условий, при которых реализуются положения ст. 2 Конституции Российской Федерации о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. N 2446-1 «О безопасности» <11> термин «безопасность» определяет как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз. К основным объектам безопасности относятся: личность — ее права и свободы; общество — его материальные и духовные ценности; конституционный строй государства, суверенитет и его территориальная целостность. Субъектом безопасности является государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной власти. ——————————— <11> Ведомости СНД Российской Федерации и ВС Российской Федерации. 1992. N 15. Ст. 769.
Таким образом, представляется, что личность является объектом безопасности личности, общество — общественной безопасности, а государство — объект национальной безопасности. «В качестве принципов обеспечения национальной безопасности выступают: законность, соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства, взаимная ответственность личности, общества и государства за обеспечение безопасности, интеграция с международными системами безопасности» <12>. ——————————— <12> Киселев И. Ю., Смирнова А. Г. Проблема безопасности в современных международных отношениях. Ярославль: ЯрГУ, 2005. С. 27.
Обеспечение безопасности возможно только силами государства посредством закона. Безопасность неразрывно связана с суверенитетом: только абсолютно суверенное государство может стать полноправным субъектом международной безопасности. Любое государство во избежание распада должно определить и согласовать национальные интересы, учитывая возможные источники напряжения, и использовать государственно-правовые механизмы для разрешения противоречий демократическим путем. Поэтому миграционные процессы, потенциально несущие угрозу национальной и общественной безопасности, должны четко регулироваться законодательством и управляться на основе научно обоснованных программ. Первая подобная программа — Федеральная миграционная программа <13> — была принята Указом Президента Российской Федерации от 09.08.1994 N 1668. Она ввела государственно-правовое регулирование миграционных процессов в научно обоснованное русло, пытаясь преодолеть стихийно складывающийся процесс регулирования миграции на ведомственном уровне. ——————————— <13> Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 18. Ст. 2065.
Появление Федеральной миграционной программы на 1998 — 2000 гг. <14> связано с изменениями миграционной ситуации в стране. Программа способствовала усовершенствованию всей системы регулирования миграционных процессов. ——————————— <14> Утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 ноября 1997 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 47. Ст. 5406.
Стабилизация демографической ситуации, воспроизводство трудовых ресурсов в России и национальная безопасность государства нашли свое отражение в Концепции регулирования миграционных процессов, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 01.03.2003 N 256-р <15>. ——————————— <15> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 10. Ст. 923.
Безусловно, существенное влияние на современную социально-политическую и экономическую ситуацию в России и на состояние национальной безопасности оказывает незаконная миграция и связанные с ней проблемы. В связи с этим в стране были приняты конкретные меры по дальнейшему совершенствованию миграционной политики Российской Федерации, определены действенные подходы в области правового регулирования миграционных процессов, разработаны и вступили в действие соответствующие нормативные правовые акты. При этом опыт показывает, что наибольший результат по пресечению данного негативного явления достигается при тесном взаимодействии всех правоохранительных структур, принятии жестких организационных и управленческих решений руководством страны, а также своевременном и адекватном изменении законодательства <16>. ——————————— <16> См.: Патрушев Н. П. Особенности современных вызовов и угроз национальной безопасности России // Журнал российского права. 2007. N 7.
Правовые основы государственного вмешательства в миграционные процессы закреплены в Конституции Российской Федерации, федеральных законах, региональных законах, подзаконных актах для конкретизации норм законодательства прямого действия, утверждаемых постановлениями Правительства Российской Федерации, указах Президента Российской Федерации, международных двусторонних и многосторонних договорах и соглашениях. Неоднократно отмечалось то, что миграционное законодательство Российской Федерации довольно обширно, однако далеко от идеальной систематизации. Сократить разрыв между стремительно меняющейся миграционной ситуацией в стране и несовершенством законодательства возможно только посредством четко сформулированной концепции миграционной политики государства и систематизации нормативных актов в области национальной безопасности. Поскольку связь между национальной безопасностью государства и миграционными процессами очевидна. Россия нуждается в новом Законе «О безопасности». Как справедливо пишет Т. Шкель, Конституция, на которую Закон ссылается, теперь другая. Изменились и угрозы безопасности, в 1992 г. таковыми еще не считавшиеся <17>. Важно, чтобы будущий Федеральный закон установил обеспечение национальной безопасности в качестве правового принципа и включил правовой механизм обеспечения национальной безопасности в стране. Для успешного правоприменения было бы целесообразно указать самые важные угрозы безопасности государства, зафиксировать их в гипотезах правовых норм и, таким образом, подвести к тому, чтобы вероятные угрозы приобрели характер юридических фактов. ——————————— <17> См.: Шкель Т. Режим безопасности // Российская газета. 19.07.2010.
Решение миграционных проблем должно базироваться не только на ограничительных мерах в рамках борьбы с незаконной миграцией, но и на мерах по стимулированию легализации мигрантов и привлечения их потенциала для обеспечения экономики страны и ее регионов необходимыми трудовыми ресурсами. Реализация данной задачи стала возможной с принятием Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» <18>. Данный Закон направлен на обеспечение миграционной привлекательности нашей страны и формирование качественно нового административно-правового механизма учета иностранных граждан и лиц без гражданства. По мнению ряда авторов, его внедрение позволит эффективнее управлять миграционными процессами, сократить нелегальную иммиграцию и в то же время существенно повысить уровень конституционно-правовых гарантий прав соотечественников и других категорий иностранцев, желающих трудиться и жить в Российской Федерации <19>. ——————————— <18> См.: Федеральный закон от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 30. Ст. 3285. <19> См. подробнее: Артамонов О. В., Малумов Г. О. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации». М., 2009.
Обострение проблемы незаконной миграции населения обусловлено отсутствием четкого механизма правового регулирования, что, в свою очередь, несет угрозу национальной безопасности. Сочетание действенного контроля за миграционными процессами и обеспечение прав и свобод как мигрантов, так и прав и свобод, интересов коренного населения есть залог совершенной миграционной политики, которая, в свою очередь, приведет к снижению рисков и угроз национальной безопасности государства. Учитывая двойственность проблемы миграции населения в Российской Федерации, в миграционной политике государства и соответствующем ей законодательстве должны быть, прежде всего: 1) определены приоритеты государственной политики в сфере миграции; 2) намечена стратегия решения поставленных задач; сформирован механизм реализации государственной политики в сфере миграции.
