(Миронов А. Н.) («Административное и муниципальное право», 2010, N 10)
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ АНТИКОРРУПЦИОННЫХ МЕР В РЕСПУБЛИКЕ БАШКОРТОСТАН
А. Н. МИРОНОВ
Миронов Анатолий Николаевич, кандидат юридических наук, доцент Уфимского юридического института МВД России.
Федеральное и региональное законодательство закрепляет определенные антикоррупционные меры противодействия коррупции. В то же время отсутствуют критерии оценки эффективности данных мер. В статье на примере Республики Башкортостан предпринимается попытка определить некоторые из них.
Administrative and legal regulation of evaluation of efficiency of anti-corruption measures of the republic of Bashkortostan A. N. Mironov
Federal and regional legislation establishes certain anti-corruption measures aimed to fight corruption. At the same time, there are no criteria for evaluating efficiency of these measures. The author offers to establish some criteria, taking the Republic of Bashkortostan as an example.
Обращаясь к реальному положению дел с коррупцией в России, в общем, и в частности, в Республике Башкортостан, анализируя формы, средства, возможности субъектов антикоррупционной политики, мы обнаруживаем, что одной из наиболее острых проблем выступает проблема оценки эффективности реализации антикоррупционной политики и антикоррупционных мер. Причем определение данной оценки целесообразно на всех уровнях процесса противодействия коррупции: федеральном, региональном, местном, во всех звеньях законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. В настоящее время проделана значительная работа по противодействию коррупции на федеральном и региональном законодательном уровне, в развитие законодательных актов приняты подзаконные акты, закрепляющие порядок реализации отдельных антикоррупционных мер. Вместе с тем необходимой также является оценка эффективности антикоррупционных мер, а также определение критериев данной оценки. В отличие от Федерального закона от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции» <1>, который не закрепил конкретных антикоррупционных мер, а определил лишь меры по профилактике коррупции и основные направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции, субъекты РФ закрепили данные меры в отдельных статьях принятых законов о противодействии коррупции. ——————————— <1> См.: Российская газета. 2008. 30 декабря.
Так, в соответствии с Законом Республики Башкортостан от 13 июля 2009 N 145-з «О противодействии коррупции в Республике Башкортостан» <2> противодействие коррупции осуществляется путем применения следующих мер: ——————————— <2> См.: Ведомости Государственного Собрания — Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 2009. N 17(311). Ст. 1087.
— антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов Республики Башкортостан и их проектов; — антикоррупционный мониторинг; — разработка и реализация антикоррупционных программ и мероприятий; — антикоррупционное образование; — антикоррупционная пропаганда; — применение антикоррупционных стандартов. Прежде чем обозначить критерии оценки эффективности остановимся на вопросах понимания эффективности в рассматриваемой сфере. Анализ литературы по вопросам эффективности позволяет сказать о том, что в основном под эффективностью понимается степень достижения целей, либо как соотношение между фактическим реальным результатом и намеченной целью <3>. ——————————— <3> См.: Сырых В. М. Истинность и правильность как критерий теоретической эффективности норм права: эффективность закона / Под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 1997. С. 10; Алексеев С. С. Правовые средства: постановка проблемы, понятие, классификация // Советское государство и право. 1987. N 6; Яров В. А. Стратегия социологического исследования. М., 1998; Игнатов В. Г., Лысенко В. Д., Понеделков А. В. Региональная государственная служба: проблемы, опыт, социологический анализ. Ростов н/Д, 1996.
При этом во всех без исключения случаях понятие «эффективность» раскрывается через термины: «цель», «результат», «степень», «соотношение», «способность», «целесообразность», «действенность», «результативность», «адекватность», т. е. определения, в свою очередь, нуждающиеся в уточнении. Рассматривая вопросы эффективности реализации антикоррупционных мер, надо полагать, что количественные, статистические и иные формализованные показатели имеют весьма относительную ценность (вроде «…число выявленных фактов взяточничества за отчетный период составило N-е количество, что на n-й% превышает аналогичный показатель за тот же период прошлого года, что, в свою очередь, свидетельствует о возросшей активности борьбы с коррупцией…»). «Сложность явлений и их размытость в гуманитарной области требуют подхода, отличного от общепринятых количественных методов анализа. Изучение правовых и криминологических систем может подтвердить известный в математике принцип несовместимости, означающий, что высокая точность несовместима с большой сложностью системы. Более конкретно можно утверждать, что сложность системы и точность, с которой ее можно проанализировать, находятся в обратной пропорциональности. Здесь наблюдается аналогия с известным фундаментальным принципом неопределенности Гейзенберга, согласно которому можно точно установить либо скорость, либо положение элементарной частицы, но не то и другое вместе» <4>. ——————————— <4> См.: Кудрявцев В. Н., Андреев Б. В. Нечеткая логика при решении криминологических задач // Государство и право. 1999. N 1. С. 108.
Но оценить эффективность реализации антикоррупционных мер придется рано или поздно. И надо полагать, что независимо от обоснованности интегративных оценок или частных показателей по отдельным фрагментам и направлениям это должны быть две системы критериев: одна — государственная (в т. ч. внутриведомственные оценки эффективности субъектов реализации антикоррупционной политики и антикоррупционных мер), другая система критериев — более независимая (СМИ, мониторинги, политическая активность избирателей и т. п.); возможна и третья система — международная, в частности оценка эффективности с точки зрения наличия привлекательности для иностранных инвестиций. Далее остановимся на возможных критериях оценки эффективности отдельных мер противодействия коррупции в Республике Башкортостан. 1. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов Республики Башкортостан и их проектов. В соответствии со ст. 25.1 Закона Республики Башкортостан от 12 августа 1996 г. N 42-з «О нормативных правовых актах Республики Башкортостан» порядок проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов Республики Башкортостан устанавливается органом государственной власти Республики Башкортостан, к полномочиям которого отнесено его принятие. Методика проведения антикоррупционной экспертизы проектов законов Республики Башкортостан, проектов постановлений Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан, носящих нормативный характер, утверждается Государственным Собранием — Курултаем Республики Башкортостан. Методика проведения антикоррупционной экспертизы проектов указов Президента Республики Башкортостан, носящих нормативный характер, утверждается Президентом Республики Башкортостан. Методика проведения антикоррупционной экспертизы проектов постановлений Правительства Республики Башкортостан, носящих нормативный характер, проектов нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Республики Башкортостан утверждается Правительством Республики Башкортостан. В настоящее время утверждена методика проведения экспертизы Государственным Собранием — Курултаем Республики Башкортостан и Правительством Республики Башкортостан. Методика и порядок проведения аналогичны методике и порядку проведения экспертизы, разработанные на уровне Российской Федерации Правительством РФ. Считаем необходимым исключить дублирование в нормативном регулировании данного вопроса, предоставив данную возможность по аналогии с федеральным уровнем — Правительству Республики Башкортостан. Критерий эффективности данной меры мы видим не только в количестве проверенных нормативных правовых актов, но и в том, чтобы экспертиза проводилась не только организационно подчиненными структурными подразделениями Государственного Собрания и Правительства Республики Башкортостан, но и такая возможность была у Министерства юстиции Республики Башкортостан и независимых экспертов, аккредитованных Министерством юстиции Российской Федерации. Кроме того, результаты проведенных экспертиз должны быть доступны любым заинтересованным лицам. 2. Антикоррупционный мониторинг. Несмотря на закрепление в ч. 3 ст. 5 Закона Республики Башкортостан «О противодействии коррупции» полномочия Правительства Республики Башкортостан установить порядок проведения антикоррупционного мониторинга, это сделано не было. В качестве критериев оценки антикоррупционного мониторинга должно выступать не количество предложений по результатам его проведения, а содержательная сторона его результатов. В соответствии со ст. 9 Закона РБ «О противодействии коррупции» результаты антикоррупционного мониторинга учитываются при разработке и реализации программы противодействия коррупции в Республике Башкортостан. Считаем необходимым не просто их учет при разработке программ, а количество предложений, на основании которых вносятся соответствующие изменения в действующие нормативные правовые акты. Кроме того, результаты должны быть доведены до всех заинтересованных сторон, то есть необходимо придание мониторингу большей прозрачности. 3. Разработка и реализация антикоррупционных программ и мероприятий. Указом Президента РБ от 24 декабря 2008 г. N УП-738 «Об утверждении Программы противодействия коррупции в Республике Башкортостан на 2009 — 2010 гг.» утверждена программа и мероприятия, направленные на реализацию мер по противодействию коррупции в Республике Башкортостан, определены исполнители и конечные результаты. Вместе с тем, в качестве одной из мер — применению антикоррупционных стандартов — в обозначенной программе прямо не предусмотрено ни одного мероприятия. Оценка эффективности данной меры должна производиться не только по предоставляемым отчетам, но и в подтверждение должны прилагаться данные полученные из общественных организаций, целью работы которых является противодействие коррупции, данные социологических опросов различных категорий граждан. 4. Антикоррупционное образование. Антикоррупционное образование основывается на дополнительных образовательных программах и реализуется путем профессиональной переподготовки и повышения квалификации специалистов в целях обучения навыкам выявления и профилактики коррупционных правонарушений, формирования нетерпимого отношения к проявлениям коррупции в обществе, повышения уровня правосознания и правовой культуры. Не вполне понятно, почему антикоррупционное образование должно осуществляться путем профессиональной переподготовки и повышения квалификации специалистов. У данной категории лиц, не вдаваясь в рассуждения из области педагогики и психологии, уже сформированы умения, навыки, отношение к чему-либо и их очень трудно изменить. В качестве критериев оценки возможно использование количественных показателей, а также качественных показателей, применительно к содержанию программ профессиональной переподготовки и повышения квалификации специалистов, уровню специалистов, проводящих данные занятия. 5. Антикоррупционная пропаганда. Закон Республики Башкортостан «О противодействии коррупции в Республике Башкортостан» определяет антикоррупционную пропаганду как целенаправленную деятельность государственных органов Республики Башкортостан, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений и граждан, направленную на проведение информационной и просветительской работы в обществе по вопросам противодействия коррупции (ст. 12). То есть применительно к пропаганде можно говорить о таких направлениях, как информационное обеспечение антикоррупционной политики и формирование антикоррупционного общественного сознания. В рамках первого из них предполагается систематическая публикация информационных материалов об отрицательном влиянии коррупции на социально-экономическое развитие страны и республики, об ущемлении коррупционными действиями прав и законных интересов каждого отдельного гражданина, субъектов предпринимательской деятельности. В связи с этим также предполагаются выставление количественных оценок по: — информированию общества о проводимых в республике мероприятиях по реализации антикоррупционных мер и об их результатах (в СМИ); — проведению публичных информационных мероприятий с участием общественных объединений и предпринимателей для обсуждения проблем противодействия коррупции, мер по предупреждению коррупционных правонарушений, обобщения и распространения позитивного опыта антикоррупционного поведения среди субъектов предпринимательской деятельности; — организации «телефона доверия» для получения сообщений о фактах коррупции и последующего реагирования, функционирующего на базе отдела по реализации антикоррупционной политики администрации Президента РБ и антикоррупционной комиссии Республики Башкортостан; — созданию интернет-страниц отделов по реализации антикоррупционной политики на официальном портале Администрации Президента РБ, Аппарата Правительства Республики для информирования общественности о фактах коррупции и принятых по ним мерам, мероприятиях по противодействию коррупции, ходе реализации программы. В рамках второго направления программы проводится пропаганда негативного отношения в обществе к проявлениям коррупции. Должна быть создана и внедрена системная программа этического образования государственных гражданских служащих Республики Башкортостан. Ее основная задача — разъяснение государственным гражданским служащим республики основных положений международного, федерального гражданского законодательства и законодательства по противодействию коррупции, корпоративных ценностей органа исполнительной власти республики, вопросов юридической ответственности за коррупционные правонарушения, ситуаций конфликта интересов и механизмов его преодоления. В рамках второго направления оценкой выступает количество задействованных в реализации программы государственных служащих, а также организация независимого тестирования данной категории лиц. 6. Применение антикоррупционных стандартов. Для применения антикоррупционных стандартов необходима для начала их разработка и в настоящий момент критериями их оценки может выступать только их количество. По мере принятия стандартов в качестве оценки можно использовать их содержательную составляющую. Таким образом, в Республике Башкортостан проделана определенная работа по противодействию коррупции, которую необходимо продолжать. Некоторые из возможных направлений нами определены, кроме того, определены возможные критерии оценки реализации антикоррупционных мер, претворение в жизнь которых позволит говорить и об эффективности и прозрачности деятельности в первую очередь органов власти республики.
Библиографический список
1. Алексеев С. С. Правовые средства: постановка проблемы, понятие, классификация // Советское государство и право. 1987. N 6. 2. Игнатов В. Г., Лысенко В. Д., Понеделков А. В. Региональная государственная служба: проблемы, опыт, социологический анализ. Ростов н/Д, 1996. 3. Кудрявцев В. Н., Андреев Б. В. Нечеткая логика при решении криминологических задач // Государство и право. 1999. N 1. 4. Сырых В. М. Истинность и правильность как критерий теоретической эффективности норм права: эффективность закона / Под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 1997. 5. Яров В. А. Стратегия социологического исследования. М., 1998.
