(Бикмухаметов А. Э., Газимзянов Р. Р., Кабанов П. А.) («Безопасность бизнеса», 2008, N 1)
ПРОБЕЛЫ В ТАТАРСТАНСКОМ АНТИКОРРУПЦИОННОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ: ОСМЫСЛЕНИЕ РЕГИОНАЛЬНОГО ОПЫТА
А. Э. БИКМУХАМЕТОВ, Р. Р. ГАЗИМЗЯНОВ, П. А. КАБАНОВ
Бикмухаметов А. Э., начальник Контрольного управления Исполнительного комитета муниципального образования г. Казани, член Комиссии по реализации антикоррупционной политики в муниципальном образовании г. Казань.
Газимзянов Р. Р., начальник отдела ОРЧ-2 МВД Республики Татарстан, кандидат юридических наук, подполковник милиции.
Кабанов П. А., декан юридического факультета Набережночелнинского филиала Института экономики, управления и права (г. Казань), председатель Комиссии по антикоррупционной пропаганде и антикоррупционному образованию Республиканского совета по реализации антикоррупционной политики, доцент, кандидат юридических наук.
Коррупция — сложное социальное и правовое явление, которое объективно существует, активно трансформируется и распространяется во многих сферах жизни современного российского общества. Противодействие ей — сложная и ответственная задача, возложенная на государство, общество и их институты. За длительный период противостояния между коррупцией и обществом международными и национальными институтами были выработаны различные инструменты и правовые механизмы, направленные на сдерживание коррупционного поведения <1>. Российская Федерация частично заимствовала их и реализовывала в ряде правовых актов, связанных с регулированием прохождения государственной и муниципальной службы, но до настоящего времени в нашей стране не принят специальный федеральный закон о противодействии коррупции. Необходимость скорейшего принятия и реализации этого закона становится очевидной не только для специалистов <2>, но и для высших должностных лиц органов государственной власти <3>. Тем более что проекты таких законодательных актов уже достаточно часто публикуются в открытой печати <4> и обсуждаются специалистами. ——————————— <1> См., например: Антикоррупционный набор инструментов: Глобальная программа против коррупции, принятая Комитетом ООН по контролю над наркотиками и предупреждению преступности (июнь 2001 г.) // Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов: Сборник документов / Сост. В. С. Овчинский. М.: ИНФРА-М, 2004. С. 213 — 293; Основные направления антикоррупционной политики России // Следователь. 2007. N 11. С. 52 — 56. <2> См., например: Романова Л. И. Коррупция и современные разновидности негативных проявлений // Следователь. 2007. N 11. С. 55. <3> Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (о положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства). М., 2006. С. 7. <4> См., например: Нормативные документы по вопросам борьбы с коррупцией // Следователь. 2007. N 9. С. 2 — 31.
Учитывая важность и необходимость противодействия коррупции, а также видя бездействие федеральных органов государственной власти в этой сфере деятельности, отдельные региональные органы государственной власти и их высшие должностные лица стали формировать собственные правовые основы противодействия коррупции, и в том числе собственное региональное антикоррупционное законодательство. В числе таких субъектов Российской Федерации оказалась и Республика Татарстан, в которой уже с мая 2006 г. действует собственный республиканский Закон «О противодействии коррупции в Республике Татарстан» <5>. В этом Законе и принятых на его основе нормативных правовых актах заложены типовые механизмы противодействия коррупции на республиканском уровне, которые в последующем были заимствованы и другими субъектами РФ, принявшими подобные правовые акты <6>. ——————————— <5> Закон Республики Татарстан от 4 мая 2006 г. N 34-ЗРТ «О противодействии коррупции в Республике Татарстан» // Ведомости Государственного Совета Татарстана. 2006. N 5. Ст. 1464. <6> Закон Пензенской области от 14 ноября 2006 г. N 1141-ЗПО «О противодействии коррупции в Пензенской области» // Ведомости Законодательного Собрания Пензенской области. 2006. N 36. Ст. 81; Закон Брянской области от 11 июля 2007 г. N 105-З «О противодействии коррупции в Брянской области» // http://www. bryanskobl. ru/region/law/view. php? id=1775&type;=0; Закон Саратовской области от 29 декабря 2006 г. N 155-ЗСО «О противодействии коррупции в Саратовской области» // Саратовская областная газета. 2007. 23 янв.; Закон Ульяновской области от 5 июня 2007 г. N 77-ЗО «О противодействии коррупции в Ульяновской области» // Ульяновская правда. 2007. 9 июня; «О противодействии коррупции» Закон Чувашской Республики от 4 июня 2007 г. N 14 // Собрание законодательства Чувашской Республики. 2007. N 5. Ст. 253; Областной закон от 10 июля 2007 г. N 128-ОЗ «О противодействии коррупции в органах государственной власти Новгородской области» // Новгородские ведомости. 2007. 17 июля.
В соответствии с татарстанским антикоррупционным законодательством основными инструментами противодействия коррупции признаются: антикоррупционные программы, антикоррупционные экспертизы правовых актов и их проектов, антикоррупционный мониторинг, антикоррупционное образование и антикоррупционная пропаганда. Нам представляется, что вопросы, связанные с правовым регулированием антикоррупционного образования и антикоррупционной пропаганды в указанном республиканском законе и принятых на его основе подзаконных правовых актах, относительно удачно решены и начинают активно реализовываться, но по другому правовому инструментарию в силу объективных причин этого сказать нельзя. При рассмотрении правового регулирования антикоррупционных программ обращает на себя внимание положение татарстанского антикоррупционного законодательства, согласно которому муниципальные антикоррупционные программы разрабатываются органами местного самоуправления в соответствии с порядком, установленным законодательством об органах местного самоуправления. В то же время в республиканском законодательстве об органах местного самоуправления, например в Законе РТ «О формировании органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях в Республике Татарстан» <7>, ничего не говорится о порядке разработки, принятия и реализации муниципальных антикоррупционных программ, как, впрочем, и иных программных документов. В связи с этим этот очевидный пробел антикоррупционного законодательства восполняется иными правовыми документами Республики Татарстан — решениями Республиканского совета по реализации антикоррупционной политики, носящими для муниципальных органов власти и их должностных лиц только рекомендательный характер. В силу авторитета этого совещательного органа эти рекомендации, как правило, исполняются в полном объеме. ——————————— <7> Закон Республики Татарстан от 8 апреля 2005 г. N 68-ЗРТ «О формировании органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях в Республике Татарстан» // Ведомости Государственного Совета Татарстана. 2005. N 5. Ст. 475.
На наш взгляд, в Республике Татарстан имеются типичные для всех регионов пробелы в правовом регулировании назначения и проведения антикоррупционных экспертиз правовых актов и их проектов. Во-первых, не все правовые акты и их проекты, регулирующие наиболее важные сферы жизнедеятельности, подлежат антикоррупционной экспертизе. В этот перечень по неизвестной причине не попали указы Президента Республики Татарстан, хотя республиканские законы, постановления и распоряжения Кабинета Министров, министерств, ведомств, органов местного самоуправления в этом перечне имеются. Во-вторых, в законодательстве не указаны органы, наделенные полномочиями о производстве антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов, а также механизм производства самой экспертизы. В других регионах этот вопрос решается на правовом уровне, а возникающие пробелы устраняются подзаконными правовыми актами. Например, в Томской области Постановлением губернатора Томской области от 14 марта 2007 г. N 27 утверждено Положение об экспертизе нормативных правовых актов Томской области и их проектов на коррупциогенность и определены механизмы производства экспертизы <8>. Другим примером выступает Волгоградская область, в которой также Постановлением главы администрации Волгоградской области от 18 июля 2007 г. N 1285 утверждено аналогичное Положение <9>. Наши предложения по данной проблеме, с учетом опыта других регионов, уже неоднократно публично высказывались одним из авторов этой статьи на различных мероприятиях, в том числе и проводимых государственными органами Республики Татарстан, но до сих пор не реализованы <10>. ——————————— <8> Постановление губернатора Томской области от 14 марта 2007 г. N 27 «Об экспертизе нормативных правовых актов Томской области и их проектов на коррупциогенность» // Информационный бюллетень. 2007. N 3(69). С. 6 — 11. <9> Постановление главы Администрации Волгоградской области от 18 июля 2007 г. N 1285 «Об антикоррупционной экспертизе проектов нормативных правовых актов Волгоградской области» // СПС «КонсультантПлюс». 2007. 5 сент. <10> См.: Кабанов П. А. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов: региональная практика назначения, проведения и оформления // Следователь. 2007. N 8. С. 18 — 23; Он же. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов: понятие, правовые основы, назначение, проведение и оформление (научно-практический комментарий регионального законодательства) // Актуальные вопросы права и правоприменительной практики: материалы «круглого стола» от 26 сентября 2007 г. / Под ред. д. ю.н. А. А. Юнусова. Нижнекамск: Нижнекамский филиал МГЭИ, 2007. С. 37 — 46.
Во многом схожая ситуация складывается с назначением и проведением антикоррупционного мониторинга. Статья 11 Закона РТ «О противодействии коррупции в Республике Татарстан» лишь указывает цели антикоррупционного мониторинга, его методы, механизм назначения, финансирования, но не определяет порядок, сроки и перечень лиц, уполномоченных на его проведение. По этим причинам до настоящего времени обозначенный в республиканском законодательстве антикоррупционный мониторинг в Республике Татарстан еще не проводился, имеются лишь инициативные исследования отдельных авторов, да и те выполненные еще до принятия республиканского антикоррупционного законодательства <11>. В результате чего один из важнейших инструментов эффективной антикоррупционной политики Республики Татарстан нейтрализован просчетами в его правовом регулировании. ——————————— <11> См.: Газимзянов Р. Р. Коррупционная преступность в Республике Татарстан на рубеже веков (криминологическое исследование): Дис. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2005; Коннов А. Ю. Коррупция в органах государственной власти: теория, практика и механизмы антикоррупционной политики (на материалах РТ): Дис. … канд. соц. наук. Казань, 2005.
В качестве одного из инструментов контроля за реализацией республиканского антикоррупционного законодательства в нем заложены нормы о предоставлении отчетов по реализации мер антикоррупционной политики отдельными субъектами антикоррупционной политики. Речь идет о представлении таких отчетов республиканскими министерствами и ведомствами, а также специальным органом по реализации антикоррупционной политики Республики Татарстан <12> (отделом по реализации антикоррупционной политики Республики Татарстан) <13>. Вместе с тем другими субъектами антикоррупционной политики, обозначенными в республиканском законе (органами местного самоуправления, специальным уполномоченным органом Республики Татарстан в сфере массовых коммуникаций), предоставление таких отчетов не предусмотрено, хотя практика реализации татарстанского антикоррупционного законодательства пошла по пути истребования таких отчетов от органов местного самоуправления отделом по реализации антикоррупционной политики Республики Татарстан и такие ежегодные отчеты в данный орган органами местного самоуправления предоставляются. Безусловно, этот очевидный пробел республиканским законодателям в ближайшей перспективе необходимо устранить. ——————————— <12> Указ Президента Республики Татарстан от 7 августа 2006 г. N УП-284 «Об утверждении Положения об отделе по реализации антикоррупционной политики Республики Татарстан» // Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти. 2006. N 30. Ст. 0782. <13> Наше видение правового положения и компетенции этого органа см.: Кабанов П. А. Отдел по реализации антикоррупционной политики Республики Татарстан как специальный орган противодействия коррупции: правовое положение и компетенция (краткий обзор республиканских правовых актов) // Следователь. 2006. N 8. С. 38 — 41.
Разумеется, обнаруженные и описанные нами наиболее явные пробелы в татарстанском антикоррупционном законодательстве, направленные на обеспечение только механизма его реализации, существенно снижают эффективность республиканской антикоррупционной политики. В республиканском антикоррупционном законодательстве, очевидно, имеются и другие пробелы, неточности и противоречия и по целому ряду вопросов, устранение (исправление) которых является перспективным направлением правовых исследований и дополнительной работой татарстанских законодателей по совершенствованию республиканского антикоррупционного законодательства. Возможно, этот опыт уже в ближайшее время может стать востребованным и федеральным законодателем. Для дальнейшего обобщения пробелов в республиканском антикоррупционном законодательстве и их последующего устранения уже в ближайшее время необходимо проведение республиканской научно-практической конференции или иного мероприятия, посвященного выработке мер по совершенствованию регионального антикоррупционного законодательства.
