(Нематов А. Р.) («Журнал российского права», 2012, N 7)
ПРОВЕДЕНИЕ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ КАК ФАКТОР ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В ТАДЖИКИСТАНЕ
А. Р. НЕМАТОВ
Нематов Акмал Рауфджонович, заведующий отделом теоретических проблем современного государства и права Института философии, политологии и права Академии наук Республики Таджикистан, кандидат юридических наук.
Анализируется опыт противодействия коррупции в Республике Таджикистан. Проводится анализ института антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов в Республике, выявляются проблемы и перспективы его совершенствования.
Carrying out of anti-corruption expert examination of normative-legal acts as factor of combating corruption in Tajikistan A. R. Nematov
In this article the experience of combating corruption in the Republic of Tajikistan is analyzed. The author analyses institute of anti-corruption expertise of normative-legal acts in Tajikistan; problems and perspectives of its improvement are revealed.
Борьба с коррупцией приобретает глобальный характер. Таджикистан, как и все государства мира, занял в борьбе с коррупцией активную позицию. Между тем следует отметить, что отсутствие единой антикоррупционной политики в любом государстве обусловливает развитие социально-политических катаклизмов, что в конечном итоге грозит существованию самого государства как такового, как института политической системы общества, и поэтому формирование четкой антикоррупционной политики является одной из приоритетных задач современных государств. Эффективная реализация антикоррупционной политики в государстве возможна только тогда, когда государство активно применяет против коррупции все доступные ему средства экономического, организационного, управленческого, правового характера. Антикоррупционная политика в государстве предусматривает использование кардинальных экономических, социальных, правовых средств воздействия. В рамках социальных мер по противодействию коррупции одним из таких средств может рассматриваться воспитание. В антикоррупционной политике государства как самостоятельное направление рассматривается формирование у граждан стереотипов некоррумпированного поведения, что выражается в обучении их тому, как реализовать и защитить свои права без подкупа должностных лиц и государственных служащих <1>. Поэтому антикоррупционную политику нельзя жестко отнести к какой-либо области политики (экономической, правовой и т. п.). Она является универсальной по своей природе. ——————————— <1> См.: Умаров Х. А. Проблемы противодействия коррупции в Республике Таджикистан // Законодательство. 2011. N 2. С. 35.
Рассматривая антикоррупционную политику в рамках правовой политики, М. Н. Халифаев утверждает, что в Таджикистане в настоящий момент она выражается в формировании и развитии антикоррупционного законодательства <2>. Представляется, что антикоррупционная политика в Таджикистане в рамках ее правовой составляющей выражается не только в формировании антикоррупционного законодательства, но и в проверке нормативных правовых актов на коррупциогенность, осуществляемой путем экспертизы нормативных правовых актов. Свидетельством тому может служить принятие Постановления Правительства Республики Таджикистан от 2 сентября 2010 г. «Об утверждении Плана мероприятий по обеспечению исполнения дополнительных мер по усилению противодействия коррупции в Республике Таджикистан на 2010 — 2012 годы». Одним из приоритетных мероприятий в соответствии с этим Планом стало проведение в республике антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления и устранения в них коррупционных факторов. Экспертизе подвергались те отрасли законодательства, которые регулировали наиболее коррупциогенные сферы общественных отношений. ——————————— <2> См.: Халифаев М. Н. Проблемы совершенствования государственной антикоррупционной политики в Республике Таджикистан // Известия Академии наук Республики Таджикистан. Серия: философия и право. 2009. N 3. С. 154.
В свете сказанного перед нами встает задача разграничения понятий «антикоррупционное законодательство» и «антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов», которые являются двумя самостоятельными частями одного целого, т. е. правовой части антикоррупционной политики государства. Антикоррупционное законодательство направлено на противодействие коррупции. Оно в основном выражается в разработке и принятии нормативных правовых актов, направленных на борьбу с коррупцией (например, Закон РТ «О борьбе с коррупцией»). Антикоррупционная экспертиза направлена на противодействие проникновению коррупционных факторов в нормативные правовые акты, тем самым на предотвращение легитимизации коррупционных действий должностных лиц. Такая экспертиза, являясь процессуальным механизмом, исследует действующее законодательство в целом на выявление в нем правовых норм, способствующих распространению и совершению коррупции. Многие чиновники государства, склонные к совершению коррупционных действий, по сути используют все существующие в их распоряжении средства, механизмы, институты для достижения своей цели. Не является исключением и правотворческая деятельность, которая выражается в злоупотреблении должностными лицами правом на правотворчество. Исследование вопроса коррупции в рамках правотворческой деятельности невозможно без проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. С этой точки зрения, как выяснилось в процессе проведения экспертизы, в нормативных правовых актах выявляются коррупционные факторы <3>, которые создают благоприятные условия для такого негативного общественного явления, как коррупция. В целом коррупция является антисоциальным явлением, иначе говоря, социальным в его негативном проявлении. Нормативное закрепление коррупционных факторов, т. е. их закрепление и внедрение в законодательство, придает коррупционным действиям должностных лиц легитимный характер. Тем самым, коррупциогенные акты придают коррупционным действиям правовой и законный характер. Иначе говоря, цитируя Ю. А. Тихомирова, коррупциогенность статутных актов может влечь за собой действия и решения уполномоченных лиц, совершаемые в легальной форме, но противоправные по мотивам и результатам использования <4>. ——————————— <3> Факторы, способствующие возникновению в нормативном правовом акте условий для совершения коррупционных действий, могут считаться коррупционными факторами. Коррупционный фактор, являясь обеспечивающим фактором, в своем содержании носит неправильное или ошибочное отражение таких правообразующих факторов, как политический, экономический и др. <4> См.: Тихомиров Ю. А. Современное публичное право. М., 2008. С. 443.
Яркий пример использования правотворческих полномочий в коррупционных интересах приводит В. В. Лунеев, который пишет, что в период непоследовательной перестройки и реформирования бюрократия использовала провозглашенные, но не обеспеченные организационно и нормативно нарождающиеся рыночные отношения; во время «революционной» приватизации «бесхозной» собственности она создавала юридические «дыры» для себя <5>. ——————————— <5> См.: Лунеев В. В. Правовое регулирование общественных отношений — важный фактор предупреждения организованной и коррупционной преступности // Предупреждение организованной и коррупционной преступности средствами различных отраслей права. М., 2002. С. 20.
Эффективное правотворчество и осуществление контроля над ним является мощным фактором противодействия коррупции. Неэффективное правовое регулирование, отсутствие самого правового регулирования ввергают общество в хаос, и не последнюю роль в создании этого играет коррупция. Отсутствие правового регулирования общественных отношений, которое само может выступить в качестве коррупционного фактора, приводит к коллапсу в этих отношениях. Неосуществление или неэффективное осуществление правотворчества уже может создать благоприятную среду для коррупции. Отсутствие нормативного правового регулирования, в том числе недостаточное правовое регулирование (т. е. пробел в праве), приводит к самодеятельности в нормотворчестве со стороны государственных органов и их должностных лиц. Правовое регулирование новых общественных отношений является важным условием предупреждения коррупции. Только путем эффективного правового регулирования всех сфер общественных отношений возможно противостоять коррупции. Например, отсутствие четких регламентированных процедур в законах и подзаконных актах приводит к тому, что эти процедуры с учетом собственной выгоды вырабатываются самими государственными органами и их должностными лицами, т. е. здесь налицо злоупотребление правом на правотворчество. Предотвращение закрепления коррупционных факторов в законодательстве на стадии его разработки предусматривает совершение ряда действий организационно-процессуального характера. Особое место среди них занимает антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов. Нельзя игнорировать и недооценивать роль антикоррупционной экспертизы в отношении уже принятых и вступивших в действие нормативных актов. Проведение антикоррупционной экспертизы предусмотрено в ст. 49 Закона РТ «О нормативных правовых актах». Положение ст. 49 Закона в целом посвящено экспертизе нормативных правовых актов. Хотя ч. 1 ст. 49 не указывает антикоррупционную экспертизу в качестве вида экспертизы, но понятие «экспертиза» в Законе обобщает многие виды экспертизы, применяемые к нормативным правовым актам, в том числе и антикоррупционную экспертизу. В ст. 49 есть множество положений, обосновывающих проведение антикоррупционной экспертизы. Так, ее ч. 2 закрепляет, что в качестве экспертов привлекаются организации и лица, не принимавшие непосредственного участия в разработке данного проекта. Это положение крайне важно соблюдать при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Как уже говорилось, экспертиза в целом и антикоррупционная экспертиза в частности могут рассматриваться как процессуальный механизм по внутренней проверке нормативных правовых актов на содержание коррупциогенных правовых норм. Процессуальное содержание антикоррупционной экспертизы предполагает наличие самостоятельных стадий ее осуществления: 1) подготовительная стадия; 2) стадия проведения антикоррупционной экспертизы; 3) стадия оформления результатов антикоррупционной экспертизы. Эффективное осуществление антикоррупционной экспертизы государственными органами предполагает координацию их действий в этом направлении. Ведь субъектов, осуществляющих или обеспечивающих проведение антикоррупционной экспертизы, в государстве достаточно много. Здесь следует поддержать мнение Ю. А. Тихомирова о необходимости обеспечения единообразия деятельности экспертных учреждений и отдельных экспертов в работе по анализу коррупциогенности правовых актов. Автор пишет, если этого не сделать, то многие органы — и палаты Федерального Собрания РФ, и правительственные и ведомственные структуры, и Генеральная прокуратура РФ, и региональные органы — могут давать оценки одних и тех же актов на основе разных критериев. Принятие же общей методики позволит другим органам действовать на ее основе и с учетом той специфики, которая может быть отражена в их рекомендациях <6>. Справедливости ради следует сказать, что на межгосударственном уровне в настоящий момент Межпарламентской ассамблеей государств — участников СНГ разрабатываются Рекомендации по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Конечно, разработка таких Рекомендаций в нормативной форме полезна и на государственном уровне. ——————————— <6> См.: Тихомиров Ю. А. Современное публичное право. М., 2008. С. 444.
По каким же критериям следует анализировать нормативные правовые акты и их проекты на коррупциогенность? Определение критериев коррупциогенных положений должно иметь научную почву, и роль правовой науки здесь должна быть доминирующей. Коррупционные приемы, положения, факторы (ученые-юристы по-разному называют эти критерии), встречаемые в законодательстве, обстоятельства, обусловливающие совершение актов коррупции, весьма многообразны. Так, В. Н. Лопатин отмечает три приема: усложнение процедуры исполнения норм законодательства, что делает их реализацию порой невозможной; принятие законов и норм, которые носят общий отсылочный характер; использование экспертов и специалистов, откомандированных различными министерствами и ведомствами в парламент и аппарат правительства, которые лоббируют ведомственные узкокруговые интересы чиновников <7>. ——————————— <7> См.: Лопатин В. Н. Проблемы предупреждения коррупции при формировании и реализации антикоррупционной политики // Предупреждение организованной и коррупционной преступности средствами различных отраслей права / Под ред. В. В. Лунеева. М., 2002. С. 96.
М. Т.-М. Баймаханов пишет, что эффективность антикоррупционной экспертизы в том, что наметилось несколько направлений, которые на начальной стадии призваны стать на пути разрастания коррупции. Приступая к антикоррупционной экспертизе проектов нормативных правовых актов, экспертные учреждения и отдельные эксперты дают анализ названных проектов по 6 — 7 показателям: возможность наделения государственных органов и должностных лиц дискреционными полномочиями (т. е. полномочиями действовать по своему усмотрению); соблюдение административных процедур, т. е. четкое и однозначное фиксирование в законодательстве административных процедур; соблюдение правил литературного языка и юридической терминологии; наличие пробелов в регулировании того или иного вопроса; наличие коллизий в нормативных правовых актах, которые дают правоприменителю свободу выбора и применения правовых норм <8>. ——————————— <8> См.: Баймаханов М. Т.-М. Правотворчество и связанные с ним научно-организационные технологии // Право в современном белорусском обществе. Минск, 2011. Вып. 6. С. 21 — 23.
Анализ действующего законодательства как Таджикистана, так и России свидетельствует о распространенности в нем вышеуказанных коррупционных факторов. Так, В. Н. Мартышкин на примере законодательства Республики Мордовия, где было проведено 912 антикоррупционных экспертиз, пишет, что наиболее типичными в этих актах являлись такие коррупциогенные факторы, как: широта дискреционных полномочий; определение компетенции по формуле «вправе»; выборочное изменение объема права; принятие нормативного правового акта за пределами компетенции; отсутствие или неполнота административных процедур; наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права; юридико-лингвистическая неопределенность <9>. ——————————— <9> См.: Мартышкин В. Н. О противодействии коррупции: теоретические и практические аспекты // Международное и внутригосударственное право в условиях глобализации: проблемы теории и практики: Матер. междунар. науч. конф. 25 — 28 апреля 2011 г. М., 2012.
Широкий спектр коррупционных факторов дается Т. Г. Дауровой. К ним она относит следующие: широта дискреционных полномочий; отсутствие конкретизации сроков, порядка проведения процедур, отсутствие исчерпывающего перечня документов; наличие неоднозначно или не исчерпывающим образом определяющих основания отказа в удовлетворении законных требований либо в принятии решения в пользу заинтересованного лица; наличие положений, обусловливающих информационную закрытость органов исполнительной власти, отсутствие или снижение государственного либо общественного контроля за законностью и обоснованностью, принимаемых должностным лицом или государственным органом решений; наличие положений, создающих необоснованно обременительные условия для реализации лицом или организацией своего права; коллизия в праве; использование неоднозначных или неустоявшихся понятий, формулировок, категорий оценочного характера, допускающих различное их толкование, и др. <10>. ——————————— <10> См.: Правотворчество органов власти в Российской Федерации: проблемы теории и практики / Под ред. О. И. Цыбулевской. Саратов, 2009. С. 216.
Сказанное свидетельствует о широком круге коррупционных факторов, встречающихся в нормативных правовых актах. Вместе с тем вырисовывается яркая картина, которая позволяет экспертной организации и (или) эксперту решить, по каким критериям и положениям следует провести антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов. Самыми распространенными среди них выступают те, которые можно отнести к основным коррупционным факторам, — это широта дискреционных полномочий, неполнота и неопределенность административных процедур, юридико-лингвистическая неопределенность, пробел и коллизия в праве, которые дают правоприменителю право выбора правовых норм. Многие из них могут выступать в качестве производных коррупционных факторов, которые можно включить в содержание основных. Так, неуказание сроков осуществления действий, неуказание полного перечня документации могут рассматриваться в рамках такого основного коррупционного фактора, как неполнота и неопределенность административных процедур. Конечно, такая классификация является условной. Таджикистан выбрал путь построения правового государства, и антикоррупционная политика государства здесь играет немаловажную роль. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, а также их проектов как составная часть антикоррупционной политики государства призвана противодействовать коррупции путем предотвращения проникновения коррупционных элементов в нормативные правовые акты на стадии их разработки, а также выявления и устранения их в действующих нормативных правовых актах. Сделанная попытка рассмотреть роль антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в деле противодействия коррупции путем выявления коррупционных факторов в нормативных правовых актах и их удаления — это только постановка проблемы, которая требует более глубокого и тщательного анализа.
