(Казаков Ю. Н., Шмараев В. В.) («Безопасность бизнеса», 2010, N 1)
НОРМЫ ПРАВА В АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОМ МЕХАНИЗМЕ РЕГУЛИРОВАНИЯ ВЕДОМСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В СИСТЕМЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ
Ю. Н. КАЗАКОВ, В. В. ШМАРАЕВ
Казаков Ю. Н., профессор РАГС.
Шмараев В. В., аспирант РАГС.
Административно-правовое регулирование финансового контроля в системе экономической безопасности России является эффективным средством в деле защиты финансовых интересов государства. Механизм административно-правового регулирования финансового контроля строится через систему МВД России и представляет собой способ организации осуществления контрольных правоотношений. Обращение к рассмотрению механизма административно-правового регулирования финансового контроля, а также общественных отношений в сфере экономической безопасности, которые складываются в связи с осуществлением контрольных мероприятий, обусловлено тем, что эффективная контрольная деятельность зависит от совершенствования законодательных предписаний, регламентирующих режим финансового контроля вообще и в системе МВД России в частности. Как отмечает Е. Н. Синева, отсутствие в Бюджетном кодексе и других федеральных законах основ контрольной деятельности, принципов организации органов внутреннего и внешнего контроля создает определенные трудности и условия для неограниченного правотворчества на всех уровнях бюджетной системы, а также ведет к трактовке положений о финансовом контроле без учета целостности правового единства бюджетной системы Российской Федерации <1>. ——————————— <1> См.: Синева Е. Н. Законодательное обеспечение деятельности органов внешнего государственного и муниципального финансового контроля // Государство и право. 2006. N 3. С. 90.
Говоря о механизме правового регулирования в соответствующей отрасли права, необходимо сказать, что он подчиняется специфике предмета правового регулирования. Нормы административного права регламентируют разнообразные общественные отношения, складывающиеся в сфере социальной действительности. Не акцентируя внимание на специфике предмета административно-правового регулирования, отметим, что нормы административного права регламентируют разнообразные общественные отношения в ходе осуществления контрольной деятельности в сфере финансовой деятельности. Однако регулирование контрольных отношений в сфере финансовой деятельности далеко от совершенства. Как отмечает Ю. А. Варфоломеева, «одним из наиболее существенных недостатков современного механизма финансового контроля является слабый уровень регулирования контрольной деятельности» <2>. Нормы административного права определяют режим контрольной деятельности. Отношения, складывающиеся в связи осуществлением контроля в системе МВД России, носят преимущественно вертикальный характер. Как уже отмечалось, механизм административно-правового регулирования имеет свою конструкцию, т. е. состоит из отдельных элементов. Каждый элемент механизма административно-правового регулирования финансового контроля выполняет свою специфическую роль в регулировании общественных отношений, возникающих в связи с осуществлением контрольного мероприятия. ——————————— <2> См.: Варфоломеева Ю. А. Правовые основы финансового контроля // Финансовое право. 2005. N 12. С. 10.
Конструктивные элементы механизма правового регулирования финансового контроля в системе экономической безопасности одновременно выступают в качестве юридических средств административно-правового воздействия на общественные отношения, возникающие в связи с организацией и осуществлением финансового контроля. Необходимо согласиться с тем, что правовые средства, как составные части механизма административно-правового регулирования, включаются в процесс регулирования в определенной последовательности. А. П. Коренев прав, говоря о том, что административно-правовое регулирование представляет собой «процесс последовательного использования административно-правовых средств для достижения целей регулирования поведения участников общественных отношений» <3>. ——————————— <3> См.: Коренев А. П. Административное право России. М., 2000. С. 40.
Основополагающим элементом механизма административно-правового регулирования общественных отношений, складывающихся в связи с осуществлением финансового контроля в системе экономической безопасности, является норма административного права. Следует сказать, что нормы административного права, регламентирующие общественные отношения, связанные с осуществлением финансового контроля, нуждаются в совершенствовании. В этой связи вполне справедлив тезис о том, что нормативная правовая база, регулирующая контрольные отношения, нуждается в доработке <4>. Нуждаются в доработке как материальные, так и процессуальные нормы, регламентирующие общественные отношения, связанные с осуществлением финансового контроля. В этой связи М. Е. Караганов правильно отмечает, что совершенствование нормативно-правового регулирования проводимых в России реформ, формирование эффективного финансового контроля, усиление государственного регулирования в экономике относятся к одним из основных направлений обеспечения в финансовой деятельности государства. ——————————— <4> См.: Конюхова Т. В. Проблемы совершенствования законодательства о финансовом контроле в Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. N 2. С. 48.
На необходимость совершенствования правового режима финансового контроля достаточно аргументированно указывается в научной литературе. Так, Т. В. Конюхова отмечает, что многочисленные акты о финансовом контроле на федеральном уровне, в субъектах РФ и на уровне местного самоуправления разнообразны не только по их наименованию, но и по содержанию. В Российской Федерации нет связующего базового акта о финансовом контроле <5>. Данное положение снижает эффективность административно-правового регулирования финансового контроля в системе МВД России. Для совершенствования административно-правового режима финансового контроля в системе МВД России представляется необходимым кратко остановиться на характеристике норм права, определяющих режим финансового контроля. ——————————— <5> См.: Конюхова Т. В. Указ. соч. С. 48.
Как отмечает А. И. Бобылев, «правовые нормы составляют базу правового регулирования, от степени разработанности правовых норм, ясности и четкости обязательных предписаний зависит уровень складывающихся на их основе правоотношений и издаваемых правоприменительных актов» <6>. ——————————— <6> См.: Бобылев А. И. Механизм правового воздействия на общественные отношения // Государство и право. 1999. N 5. С. 108.
Данное положение представляется вполне правильным и может быть применимо к исследованию механизма административно-правового регулирования финансового контроля в системе экономической безопасности через МВД России. В юридической науке норма административного права определяется по-разному. В частности, С. С. Студеникин, одним из первых в советской юридической литературе исследовав специфику норм административного права, писал о том, что «учение о правовой норме составляет важнейшую часть теории права. В связи с чем правовая норма представляет собой правило поведения, которое установлено государством для охраны его интересов и соблюдение которого государство обеспечивает всей мощью своей принудительной власти» <7>. ——————————— <7> См.: Студеникин С. С. Военно-административные нормы и их особенности // Труды военно-юридической академии Красной Армии. М., 1945. С. 29.
Д. Н. Бахрах под нормой административного права понимает установленное или санкционированное государством правило, регулирующее отношения, возникающие при формировании и деятельности исполнительной власти. Норма содержит правило, модель должного поведения (диспозицию) при наличии определенных условий (гипотезы). Реализация правовой нормы обеспечивается разнообразными средствами, включая государственное принуждение <8>. ——————————— <8> См.: Бахрах Д. Н. Административное право России. М., 2000. С. 31.
Ю. Н. Старилов говорит о том, что административно-правовые нормы предусматривают установленные государством, его органами представительной либо исполнительной власти, местной администрацией правила должного или возможного поведения субъектов административного права, соблюдение которых обеспечивается специальными мерами государственного воздействия <9>. А. П. Алехин, Ю. М. Козлов, А. А. Кармолицкий отмечают, что административно-правовая норма — это установленное государством правило поведения, целью которого является регулирование общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся (по мере необходимости) в сфере функционирования механизма исполнительной власти или (в широком смысле) государственного управления <10>. ——————————— <9> См.: Старилов Ю. Н. Курс административного права. М., 2002. С. 398. <10> Вельский К. С. Полицейское право / Под ред. А. В. Куракина. М., 2004. С. 62.
К. С. Бельский, обстоятельно исследовав полицейские отношения, а также нормы полицейского права, отмечает, что норма полицейского права — это правило поведения, образец поведения, которые санкционированы и охраняемы государством. А. П. Коренев, исследовав сущность норм административного права, а также порядок их применения, говорил о том, что норма административного права, как и норма другой отрасли права, представляет собой правило общего характера, определенную меру (масштаб) должного или возможного поведения, установленную государством и охраняемую специальными государственными средствами <11>. ——————————— <11> См.: Коренев А. П. Административное право. М., 2000. С. 45.
Норма административного права, реализуемая в исследуемой сфере, преследует практически те же цели, что и нормы административного права, действующие в иных сферах управления. Нормы административного права, как отмечает А. П. Коренев, упорядочивают и закрепляют наиболее целесообразные общественные отношения в сфере управления, охраняют урегулированные правом общественные отношения. Нормы административного права вытесняют из сферы управления общественные отношения, не отвечающие современным реалиям <12>. ——————————— <12> См.: Коренев Л. П. Указ. соч. С. 3.
Основываясь на предложенных точках зрения, можно выделить следующие черты норм административного права, характеризующие их как самостоятельный элемент механизма административно-правового регулирования внутреннего финансового контроля в системе экономической безопасности России. Нормы административного права, которые определяют режим контрольной деятельности в системе МВД России, преимущественно носят позитивный характер. Обусловлено это тем, что в ходе осуществления контрольного производства, как правило, не возникает конфликтных отношений. Нормы административного права, которые определяют режим осуществления контрольного производства, носят как материальный, так и процессуальный характер; в ходе реализации данных норм административного права возникают как вертикальные, так и горизонтальные административные правоотношения. Следует сказать, что контрольное правоотношение порождает властные отношения между соответствующими субъектами. Как отмечает Е. Ю. Грачева, контрольные правоотношения имеют государственно-властный характер, т. е. представляют собой «властеотношения». Всякий социальный контроль, любой из его видов есть атрибут власти, важнейшее ее проявление <13>. ——————————— <13> См.: Грачева Е. Ю. Контрольное правоотношение // Актуальные вопросы административного и финансового права. М., 2004. С. 21.
Нормы административного права, которые определяют режим контрольной деятельности в системе МВД России, содержатся: в Федеральном законе от 11 января 1996 г. «О Счетной палате Российской Федерации» <14>, Приказе МВД России от 16 августа 2002 г. N 740, Положении «О ведомственном финансовом контроле в системе МВД России», Приказе МВД России от 18 ноября 2004 г. N 751, Положении «О центре проведения ревизий и проверок деятельности органов внутренних дел МВД России» и др. ——————————— <14> См.: Собрание законодательства РФ. 1996. N 3. Ст. 167.
Таким образом, внутриведомственный финансовый контроль в системе МВД России регламентируется подзаконными нормативными правовыми актами МВД России, которые не прошли государственной регистрации в органах Министерства юстиции России и официально не опубликованы. Подобное положение вещей в настоящее время нельзя признать удовлетворительным. Контрольное правоотношение носит достаточно сложный характер, но к его результатам могут применяться меры дисциплинарного и уголовного принуждения; в этой связи контрольные правоотношения должны регламентироваться федеральным законом, который определит правовой статус участников контрольного правоотношения, а также режим самого контроля. Нормы права, задействованные в механизме административно-правового регулирования финансового контроля, имеют определенную специфику. Н. А. Ковалева указывает на специфику норм права, регламентирующих финансовый контроль. Так, данные нормы несут в себе особое юридическое содержание (они всегда предписывают действия, связанные с проверкой и контролем осуществления строжайшего режима экономии и соблюдения финансовой дисциплины, рационального и эффективного использования денежных средств), определенный субъектный состав (стороной финансово-контрольного отношения, наделенной правомочиями по контролю, всегда выступает государственный орган либо орган специальной компетенции, контрольно-ревизионное управление <15>). ——————————— <15> См.: Ковалева Н. А. Правовые основы финансового контроля в СССР: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1975. С. 4.
Дав определение нормам административного права, которые определяют режим внутреннего финансового контроля в системе экономической безопасности России, представляется необходимым рассмотреть формы их реализации. Исследуя правовые нормы в механизме административно-правового регулирования внутреннего финансового контроля России, необходимо несколько слов сказать о формах реализации норм административного права в механизме осуществления финансового контроля. Как известно, форма есть внешнее выражение содержания. Применительно к административно-правовому регулированию общественных отношений, возникающих в связи с осуществлением финансового контроля, можно сказать, что форма указывает на способ реализации соответствующей нормы административного права. Как отмечается в научной литературе, «реализация административно-правовых норм означает практическое использование содержащихся в них правил поведения в целях регулирования управленческих отношений, т. е. проведение в жизнь содержащихся в них различным образом выраженных волеизъявлений. В данном процессе участвуют все стороны управленческих отношений, но по-разному, т. е. в соответствии с их административно-правовым статусом» <16>. ——————————— <16> См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М., 1997. С. 62.
А. П. Коренев также отмечает, что «реализация норм административного права, так же как и норм других отраслей права, представляет собой не что иное, как процесс практического претворения в жизнь выраженной в нормах государственной воли субъектами административного права. Реализация выражается в поведении субъекта права, которое должно сообразовываться с правилами норм» <17>. ——————————— <17> См.: Коренев А. П. Нормы административного права и их применение. М., 1978. С. 52.
Выделяют четыре формы реализации норм административного права: соблюдение, исполнение, использование и применение. Соблюдение как форма реализации нормы административного права характеризуется тем, что субъект административного права точно следует предписаниям соответствующей нормы административного права, совершая определенные действия или не совершая никаких действий. Исполнение как форма реализации нормы административного права характеризуется активными позитивными действиями по исполнению возложенной на субъект административного права обязанности. Лицо, считающее свои права нарушенными решением, действием или бездействием контрольного органа или его должностного лица, имеет право обжаловать такое решение, действие или бездействие в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу. Право на обжалование решений, действий или бездействия контрольных органов и их должностных лиц реализуется посредством обращения с жалобой в вышестоящие органы или должностному лицу, органы прокуратуры или в суд. В качестве примера можно привести предписания Федерального закона от 8 августа 2001 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» <18>. Согласно Закону защита прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) осуществляется в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации. ——————————— <18> См.: Собрание законодательства РФ. 2001. N 33. Ст. 3436.
Использование как форма реализации нормы административного права характеризуется добровольным совершением субъектом административного права правомерных действий, которые связаны с осуществлением тех или иных субъективных прав в сфере осуществления контрольного правоотношения. Применение как форма реализации нормы административного права характеризуется государственно-властным, исполнительно-распорядительным характером. Как отмечает А. П. Коренев, «сущность применения административно-правовых норм состоит в действиях компетентных органов государства и их должностных лиц по подведению конкретного, имеющего юридическое значение факта под соответствующую административно-правовую норму и принятии государственно-властного решения, то есть разрешении на основе административно-правовых норм индивидуально-конкретных управленческих дел» <19>. ——————————— <19> См.: Коренев А. П. Указ. соч. С. 54.
Примером правоприменительной деятельности в сфере осуществления финансового контроля может служить контрольная деятельность Счетной палаты Российской Федерации, которая осуществлялась в целом ряде МВД, ГУВД субъектов Российской Федерации. Данные Счетной палаты Российской Федерации свидетельствуют о том, что в 2007 г. руководством МВД Республики Северная Осетия — Алания, МВД Карачаево-Черкесской Республики, МВД Кабардино-Балкарской Республики, ГУВД Ростовской области и Краснодарского края принимались меры по целесообразному и эффективному использованию средств федерального бюджета. Изыскивались внебюджетные источники для частичной оплаты расходов по содержанию техники, транспортных услуг и других нужд. Вместе с тем требования федеральных законов, постановлений Правительства Российской Федерации, министра внутренних дел Российской Федерации по обеспечению целевого и эффективного расходования выделенных бюджетных ассигнований выполнены не в полной мере, что явилось основной причиной нарушений и недостатков, выявленных в ходе проверок. Сверх установленной нормативной численности в органах внутренних дел ГУВД Ростовской области содержалось 38 милиционеров охранно-конвойной службы, на содержание которых за счет средств федерального бюджета в 2007 г. израсходовано 1195,5 тыс. руб. Расходование денежных средств в отдельных случаях производилось без учета утвержденных лимитов бюджетных обязательств. В нарушение нормативов, утвержденных Приказом МВД России от 8 апреля 1996 г. N 180-дсп, в отдельных управлениях ГУВД Краснодарского края содержались сверхнормативные должности заместителей начальников управлений, что требовало дополнительных затрат федерального бюджета на их содержание. Не активизирована деятельность ГУВД Краснодарского края по ликвидации незавершенного строительства, осуществляемого за счет средств федерального бюджета, объем которого на 1 января 2007 г. составлял 35,0 млн. руб. Порядок списания основных средств в подразделениях ГУВД Краснодарского края не в полной мере отвечал установленным требованиям. Не полностью выполнены предложения, внесенные в акт проверки Счетной палаты Российской Федерации, проведенной в июле 1999 г., по взиманию арендной платы и платы за коммунальные услуги с общественных фондов «Технология» и «Развитие». Порядок взаиморасчетов между указанными фондами и ГУВД края должным образом не организован. Не наведен надлежащий порядок в использовании средств, поступающих от платных услуг, оказываемых подразделениями паспортно-визовой службы ГУВД Краснодарского края. В результате невыполнения руководством МВД Карачаево-Черкесии Постановления Правительства Российской Федерации от 16 марта 1996 г. (ред. от 2 июня 2006 г.) «О дополнительных мерах по усилению социальной защиты военнослужащих, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, государственной противопожарной службы и органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ» <20> сотрудникам, принимавшим участие в вооруженных конфликтах, недоплачено 622,0 тыс. руб. Выделяемые из федерального бюджета денежные ассигнования на содержание органов внутренних дел в отдельных случаях использовались не по целевому назначению и неэффективно. ——————————— <20> См.: Собрание законодательства РФ. 1996. N 13. Ст. 1352.
Общая сумма финансовых нарушений, выявленных в ходе проверок органов внутренних дел в субъектах Российской Федерации Северо-Кавказского региона, составила 23258,7 тыс. руб., в том числе: ущерб, причиненный государству, — 1997,9 тыс. руб.; нецелевое использование средств федерального бюджета — 6122,6 тыс. руб.; неэффективные расходы — 15138,2 тыс. руб. В том числе по объектам: — ГУВД Ростовской области — 1783,9 тыс. руб., из них: ущерб, причиненный федеральному бюджету, — 10,9 тыс. руб.: незаконным увольнением сотрудников — 10,9 тыс. руб.; нецелевое использование средств федерального бюджета — 545,8 тыс. руб.; в УМТ и ХО ГУВД Ростовской области за счет статьи «Приобретение продуктов питания» закуплено оборудование на сумму 124,5 тыс. руб., поставка которого должна осуществляться по табелям положенности бесплатно централизованным порядком; за счет средств, выделенных на командировочные расходы, приобретены горюче-смазочные материалы на сумму 421,3 тыс. руб.; неэффективное использование средств федерального бюджета — 1227,2 тыс. руб.: без достаточной необходимости за счет средств федерального бюджета производилась оплата прямых телефонных проводов, на оплату которых использовано 31,7 тыс. руб.; сверх установленных нормативов содержалась численность охранно-конвойной службы, расходы на которую составили 1195,5 тыс. руб.; — ГУВД Краснодарского края — 11799,1 тыс. руб., из них: нецелевое использование средств федерального бюджета — 178,9 тыс. руб.; использование средств, выделенных для оплаты топливно-энергетических ресурсов, на другие цели — 178,9 тыс. руб.; неэффективное использование средств федерального бюджета — 11620,2 тыс. руб.; на содержание сверхнормативной должности заместителя начальника управления уголовного розыска — 106,2 тыс. руб.; на закупку автомобильных шин, аккумуляторных батарей, запасных частей для оперативного транспорта за счет средств ОПУ, расходы по содержанию которого должны относиться на текущее содержание автотранспорта, — 314,0 тыс. руб.; списано объемов незавершенного строительства пляжных сооружений в г. Туапсе (дом отдыха «Сосновый», находящийся на балансе непосредственно в МВД России) — 11200,0 тыс. руб.; — МВД Республики Северная Осетия — Алания — 8363,7 тыс. руб., из них: ущерб, причиненный федеральному бюджету, — 1767,6 тыс. руб.: приобретением вещевого имущества по завышенным ценам — 287,6 тыс. руб.; завышением объемов выполненных работ по объекту «Административное здание МВД РСО-А» — 280,0 тыс. руб.; хищением автобензина, сданного на хранение, — 1200,0 тыс. руб.; нецелевое использование средств федерального бюджета — 4566,1 тыс. руб.; на содержание сверхнормативной численности начальствующего состава аппарата МВД республики и работников ЛТХ — 916,8 тыс. руб.; использование средств, предназначенных в соответствии с бюджетной классификацией на другие цели, — 348 тыс. руб.; на оплату вещевого имущества для милиции общественной безопасности, содержащейся за счет республиканского бюджета, — 1411,5 тыс. руб.; необоснованно оплачены счета за ремонт средств связи — 1200 тыс. руб.; на оплату коммунальных услуг внебюджетных подразделений — 129,8 тыс. руб.; взыскано по искам с МВД республики — 560,0 тыс. руб.; неэффективное использование средств федерального бюджета — 2030,0 тыс. руб.; увеличены затраты, не предусмотренные проектно-сметной документацией по объекту «Административное здание МВД РСО-А», — 2030,0 руб.; — МВД Республики Адыгея — 64,5 тыс. руб., из них: неэффективное использование средств федерального бюджета — 64,5 тыс. руб.; на содержание сверхнормативной численности аппарата службы заказчика — 64,5 тыс. руб.; — МВД Карачаево-Черкесской Республики — 161,2 тыс. руб., из них: ущерб, причиненный федеральному бюджету, — 161,2 тыс. руб.: телефонными переговорами сверх установленной продолжительности времени — 129,1 тыс. руб.; бездокументальным и необоснованным списанием денежных средств — 32,1 тыс. руб.; — МВД Кабардино-Балкарской Республики — 1086,3 тыс. руб., из них: ущерб, причиненный федеральному бюджету, — 58,2 тыс. руб.: возмещением материального и морального ущерба по решению судов за вынужденный прогул при незаконном увольнении сотрудников — 15,6 тыс. руб.; телефонными переговорами сверх установленной продолжительности времени — 42,6 тыс. руб.; нецелевое использование средств федерального бюджета — 831,8 тыс. руб.: на приобретение вещевого имущества для подразделений милиции общественной безопасности, содержащихся за счет средств республиканского бюджета, — 831,8 тыс. руб.; неэффективное использование средств федерального бюджета — 196,3 тыс. руб.; на содержание сверхнормативной численности аппарата службы заказчика — 196,3 тыс. руб. Говоря о нормах административного права в механизме административно-правового регулирования финансового контроля в системе экономической безопасности России, нельзя не коснуться вопросов классификации данных норм. Классификация позволит увидеть разнообразие норм административного права, которые действуют в данном механизме. Нормы административного права, действующие в сфере реализации финансового контроля в системе МВД России, достаточно разнообразны, в этой связи их можно классифицировать: по предмету регулирования; сфере применения; соподчиненности; методу воздействия; форме предписания; по пределу действия; построению. По предмету регулирования нормы административного права, задействованные в механизме осуществления финансового контроля в системе МВД России, выглядят следующим образом. Так, данные нормы могут быть материальными и процессуальными. Материальные нормы определяют существо соответствующих отношений, определяют предмет регулирования. В частности, материальными нормами административного права определяются задачи центра проведения ревизий и проверок деятельности органов внутренних дел. Как отмечает В. Д. Сорокин, если нормы материального административного права отвечают на вопрос, что дозволено, а что запрещено делать, то нормы процессуального права отвечают на вопрос, каков порядок разрешения соответствующих дел. Кроме того, В. Д. Сорокин подчеркивает, что административно-процессуальные нормы характеризует процедурная сущность <21>. ——————————— <21> См.: Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. М., 2004. С. 113.
Процессуальные нормы играют важную роль в производстве контрольных мероприятий. В настоящее время явно не хватает процессуальных норм, которые комплексно регламентировали бы контрольное производство. И. В. Панова говорит о том, что административно-процессуальные нормы нацелены на обеспечение (реализацию) административных материальных норм <22>. А. П. Коренев отмечает, что если нормы регулируют саму сущность управленских отношений, то они считаются материальными, а если нормы регламентируют порядок реализации применения права, то они признаются административно-процессуальными <23>. ——————————— <22> См.: Панова И. В. Административно-процессуальное право. М., 2003. С. 19. <23> См.: Коренев А. П. Нормы административного права и их применение. М., 1978. С. 38.
Ю. Н. Алистратов верно отмечает, что ни одна материальная норма права, даже самая безукоризненная с точки зрения содержания, не будет действовать эффективно без реальных процессуальных гарантий, обеспечивающих их реализацию <24>. Анализ вышеприведенных точек зрения позволяет сделать вывод о том, что существующий в настоящее время режим осуществления контрольного производства не содержит в полном объеме процессуальных норм, отражающих ход проведения контрольных мероприятий. Завершая небольшой анализ административно-процессуальных норм, необходимо сказать, что данные нормы определяют последовательность осуществления контрольного производства, административно-процессуальные нормы устанавливают порядок совершения тех или иных действий в механизме осуществления финансового контроля в системе МВД России. ——————————— <24> См.: Алистратов Ю. Н. Право петиций в Российской Федерации. М., 1997. С. 46.
Кроме того, по предмету нормы административного права, задействованные в механизме административно-правового регулирования финансового контроля в системе экономической безопасности страны, дифференцируются на общие нормы и специальные нормы административного права. Специальные нормы содержат в себе какие-либо исключения из общих правил в сфере осуществления финансового контроля. По сфере применения нормы административного права, задействованные в административно-процессуальном механизме осуществления финансового контроля, подразделяются на общие нормы, специальные нормы и исключительные нормы. Так, общие нормы содержатся в общей части соответствующих нормативных правовых актов, регламентирующих режим осуществления контрольного производства. Специальные нормы могут предусматривать какие-либо исключения в механизме административно-правового регулирования финансового контроля. Исключительные нормы могут касаться каких-либо ограничений в механизме осуществления финансового контроля. По соподчиненности нормы административного права, которые определяют режим осуществления финансового контроля в системе МВД России, можно выстроить в следующей последовательности: Федеральный закон от 11 ян варя 1995 г. «О Счетной палате Российской Федерации» <25>, Приказ МВД России от 16 августа 2002 г. N 740, Положение «О ведомственном финансовом контроле в системе МВД России», Приказ МВД России от 18 ноября 2004 г. N 751, Положение «О центре проведения ревизий и проверок деятельности органов внутренних дел МВД России» и др. Наиболее существенной представляется дифференциация норм административного права по методу регулирования. Так, по методу регулирования нормы административного права, используемые в механизме административно-правового регулирования финансового контроля в системе МВД России, могут указывать на обязанности, запреты, предоставлять полномочия, поощрять и др. ——————————— <25> См.: Собрание законодательства РФ. 1996. N 3. Ст. 167.
По форме предписания нормы административного права могут быть подразделены на регулятивные нормы и охранительные нормы. Регулятивных норм большинство в механизме регулирования финансового контроля. Обусловлено это тем, что данная деятельность носит позитивный характер. Охранительные нормы — это нормы, которые содержат в себе соответствующие санкции. В зависимости от вида нарушения, степени общественной опасности охранительные нормы могут быть уголовно-правового или административно-правового характера. Следует сказать, что современных охранительных механизмов в сфере осуществления финансового контроля пока явно недостаточно. По форме предписания нормы административного права, реализуемые в административно-правовом механизме финансового контроля, дифференцируются на нормы императивные и диспозитивные, поручительные и рекомендательные. Значительное место в данном механизме занимают императивные предписания, поскольку интересы сохранности финансовых ресурсов, обеспечения финансовой дисциплины, целевого расходования бюджетных средств не предполагают возможности договариваться. Диспозитивные нормы административного права начинают играть все более важную роль в механизме административно-правового регулирования общественных отношений в самых различных сферах. Данное обстоятельство обусловлено тем, что решать поставленные перед органами государственной власти задачи посредством исключительно императивных предписаний становится практически невозможно. Диспозитивные нормы административного права позволяют сторонам административных правоотношений согласовывать свои интересы и эффективно решать те задачи, которые стоят перед соответствующими органами исполнительной власти. Поручительные нормы административного права в механизме реализации контрольного правоотношения в системе МВД России преимущественно применяются во внутриорганизационных отношениях. Рекомендательные нормы административного права также преимущественно применяются во внутриорганизационных отношениях; как отмечает А. П. Коренев, «рекомендательные нормы содержат определенные советы, рекомендации о целесообразности совершения субъектами административного права тех или иных действий. Рекомендательная норма обязывает (в форме совета) субъекта административного права к совершению определенных действий, предоставляя ему возможность самостоятельно определить пути и способы выполнения предусмотренных нормой обязанностей, либо предписывает субъекту выполнение действий, но допускает возможность конкретизации общих положений нормы, исходя из сложившейся фактической ситуации» <26>. ——————————— <26> См.: Коренев А. П. Нормы административного права и их применение. М., 1978. С. 46.
По пределу действия нормы административного права дифференцируются на нормы, действующие в пространстве, во времени и по кругу лиц. Нормы административного права могут действовать как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта Российской Федерации. Это может касаться как материальных, так и административно-процессуальных норм, поскольку административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. По действию во времени нормы административного права дифференцируются на нормы, которые вступают в юридическую силу с момента их официального опубликования, если опубликование обязательно, и нормы, которые вступают в юридическую силу с того момента, с которого указано в данном или ином нормативном правовом акте. Нормы административного права, задействованные в механизме административно-правового регулирования финансового контроля, могут быть срочными и бессрочными. Кроме того, нормы административного права, задействованные в административно-правовом механизме финансового контроля, могут быть адресованы конкретным должностным лицам, а также соответствующим органам внутренних дел. И последняя группа норм административного права, на которую необходимо обратить внимание, — это нормы, которые классифицируются в зависимости от построения. Данные нормы могут быть дефинитивными, декларативными, оказывать регулирующее воздействие через другие нормы. Дефинитивные нормы — это нормы определения. Как отмечает А. П. Коренев, «классификация административно-правовых норм по построению имеет существенное значение для их правильного применения» <27>. ——————————— <27> См.: Коренев Л. П. Указ. соч. С. 50.
В заключение исследования специфики норм административного права в механизме административно-правового регулирования внутреннего финансового контроля в системе экономической безопасности необходимо сказать, что нормы административного права занимают центральное место в данном механизме, в этой связи совершенствование нормативных предписаний будет способствовать эффективности реализации финансового контроля в системе МВД России. Несмотря на совершенствование правового регулирования общественных отношений в сфере осуществления финансового контроля, говорить о том, что в настоящее время решены все проблемы в рассматриваемой сфере, не приходится. В этой связи следует согласиться с Е. Н. Синевой, которая отмечает, что государственный финансовый контроль не может адекватно решать стоящие перед ним задачи, если он останется в состоянии современной неупорядоченности. Цивилизованный государственный финансовый контроль — одно из условий формирования современных экономических отношений, а создание адекватной системы финансового контроля является одним из неприемлемых условий успеха экономических реформ <28>. М. Е. Караганов отмечает, что в условиях рыночных отношений финансовый контроль должен быть направлен на обеспечение развития общественного производства, ускорение темпов модернизации промышленности, развитие научно-технического прогресса. Финансовый контроль охватывает все сферы жизни общества и нацелен на повышение экономического стимулирования, рациональное и эффективное использование финансовых ресурсов, уменьшение непроизводственных издержек и расходов, пресечение фактов бесхозяйственности и расточительства <29>. ——————————— <28> См.: Синева Е. Н. Законодательное обеспечение деятельности органов внешнего государственного и муниципального финансового контроля // Государство и право. 2006. N 3. С. 90. <29> См.: Каратонов М. Е. Финансовая безопасность и финансовый контроль в условиях рыночных отношений // Юрист. 2006. N 6. С. 16.
В настоящее время в различных ведомствах принимаются свои нормативные правовые акты, регламентирующие порядок осуществления ведомственного финансового контроля. Данный подход нельзя признать правильным, поскольку различные ведомства стремятся установить свой режим производства контрольных мероприятий. Аналогичная ситуация имеет место и в системе МВД России. Как отмечает Ю. А. Варфоломеева, «устаревшая нормативная база — одно из наиболее серьезных препятствий на пути развития ведомственного контроля, приведшее к его ликвидации в целом ряде министерств, ведомств и других органах управления. В отдельных случаях ведомственный контрольно-ревизионный аппарат переходит на хозрасчетные отношения, создаются контрольные службы типа внутреннего аудита» <30>. Подобная ситуация самым негативным образом отражается на уровне законности и финансовой дисциплины в соответствующим органе власти и управления. ——————————— <30> См.: Варфоломеева Ю. А. Правовые основы финансового контроля // Финансовое право. 2005. N 12. С. 10.
В целях совершенствования административно-правового регулирования внутреннего финансового контроля в системе экономической безопасности страны в настоящее время имеет место насущная необходимость принять Закон «О ведомственном финансовом контроле». Данный законодательный акт должен носить универсальный характер, а также исключить регламентацию принципиальных вопросов контрольной деятельности подзаконными нормативными правовыми актами.
