Роль органов государственной власти в механизме административно-правового регулирования создания и деятельности международного финансового центра в Российской Федерации

(Лапина М. А.) («Налоги» (журнал), 2012, N 6)

РОЛЬ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В МЕХАНИЗМЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СОЗДАНИЯ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МЕЖДУНАРОДНОГО ФИНАНСОВОГО ЦЕНТРА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <*>

М. А. ЛАПИНА

——————————— <*> Lapina M. A. The role of public authorities in the mechanism of administrative and legal regulation of the establishment and work of the international financial centre in the Russian Federation.

Лапина Марина Афанасьевна, д. ю.н., профессор, заведующая кафедрой «Административное право» Финансового университета при Правительстве Российской Федерации.

В статье проанализированы возможные пути совершенствования системы государственного управления финансовым рынком, выявлены некоторые проблемы правового статуса Центрального банка Российской Федерации в случае передачи им функций по управлению финансовым рынком. Автором даны рекомендации по совершенствованию системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции в области финансов и рынка ценных бумаг.

Ключевые слова: административно-правовое регулирование, Международный финансовый центр, Федеральная служба по финансовым рынкам.

The article analyzes all possible ways to improve the state management of financial market, identifies some of the problems of the legal status of the RF Central Bank in case of transfer of the functions of the financial market management. The author gives recommendations how to improve the system and structure of law-enforcement bodies responsible for finance and stock market.

Key words: administrative and legal regulation, International Financial Centre, the Federal Service for Financial Markets.

В административном праве существует термин «механизм административно-правового регулирования» (механизм АПР), который включает следующие элементы: нормы административного права, содержащиеся в нормативных правовых актах; акты толкования этих норм, издаваемые уполномоченными на то органами; ненормативные или индивидуальные акты, в т. ч. акты применения, и административно-правовые отношения. Каждый элемент этого механизма выполняет специфическую роль в регулировании поведения участников определенных общественных отношений. По сути, административно-правовое регулирование представляет собой процесс последовательного использования административно-правовых средств для достижения определенных целей. В нашем случае для создания МФЦ в России необходимо административно-правовое регулирование развития финансового рынка, обеспечивающего в первую очередь потребности национальной экономики и, как следствие, повышение благосостояния граждан Российской Федерации. Таким образом, механизм АПР, способствующий созданию МФЦ в России, призван защищать не только интересы инвесторов и профессиональных участников финансового рынка, к которым относятся биржи, клиринговые организации, депозитарии, брокеры, дилеры, управляющие компании и др., но и публичные интересы (интересы российского общества и государства). В данной публикации рассмотрим последний элемент механизма АПР — административно-правовые отношения. Именно в этих отношениях индивидуализируются положения той или иной нормы права, определяется характер, права и обязанности участников отношений. В нашем случае одним из обязательных участников отношений по административно-правовому регулированию создания, развития и деятельности МФЦ в Российской Федерации выступают органы государственной власти, которые с учетом норм международного финансового права на основе соответствующих норм административного, финансового, налогового и таможенного права при наличии юридических фактов призваны регулировать общественные отношения в области финансовых рынков. Итак, особенностью российской системы государственного управления в сфере финансовых рынков является обширность и неупорядоченность его участников со стороны органов государственной власти. В системе исполнительной власти определенные функции в области финансов выполняют органы общей компетенции — Правительство Российской Федерации и находящиеся под его руководством органы специальной компетенции — Минфин России с подведомственными ему Федеральным казначейством, Федеральной налоговой службой, Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, Минэкономразвития России и, конечно же, Федеральной службой по финансовым рынкам (ФСФР), осуществляющие свою регулятивную и контрольно-надзорную деятельность под непосредственным руководством Правительства Российской Федерации. С ФСФР взаимодействует Министерство обороны Российской Федерации как орган, обеспечивающий функционирование накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих. Кроме того, при Министерстве здравоохранения Российской Федерации имеется такое финансово-кредитное учреждение, как Фонд обязательного медицинского страхования, а при Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации — Пенсионный фонд Российской Федерации и Фонд социального страхования Российской Федерации. Специальные функции, направленные на противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, возложены на Федеральную службу по финансовому мониторингу, руководство деятельностью которой осуществляет Президент Российской Федерации в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 г. N 636. Это только те органы и подведомственные им учреждения, которые входят в систему федеральных органов исполнительной власти. Кроме них имеются федеральные органы государственного управления с особым статусом — Центральный банк Российской Федерации, а также Счетная палата Российской Федерации (напомню, согласно Федеральному закону N 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» Счетная палата является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему). В законодательной власти на федеральном уровне в обеих палатах имеются профильные комитеты: Комитет Совета Федерации по финансовым рынкам и денежному обращению и Комитет Государственной Думы по финансовому рынку. В системе судебных органов разрешение административных споров в области финансов, рынка ценных бумаг осуществляют главным образом арбитражные суды. Следует особо отметить, что созданию МФЦ в Российской Федерации способствует Администрация Президента Российской Федерации, а также Совет при Президенте Российской Федерации по развитию финансового рынка Российской Федерации. Также имеется Международный консультативный совет по созданию и развитию МФЦ в Российской Федерации и рабочая группа по созданию МФЦ в Российской Федерации, утвержденная распоряжением Президента Российской Федерации. Сравнительно-правовой анализ функций Минфина России и ФСФР, закрепленных в Положениях об этих органах, показал дублирование ряда функций по нормативно-правовому регулированию финансовых рынков. Значительная часть полномочий в последние годы перешла от Минфина России к ФСФР. Определенные полномочия пруденциального характера (предварительного, «раннего», надзора, позволяющего регистрировать потенциальные возможности осложнений и проблем в деятельности финансовых институтов) существуют у Банка России. Некоторыми полномочиями в регулировании финансовых рынков обладает также ФАС России. По сути, отсутствует единое регулирование финансовых рынков, поскольку его в рамках нормативно закрепленных полномочий осуществляют перечисленные выше многочисленные органы государственной власти. Наблюдается противоречие норм, а также дублирование контрольно-надзорных функций, регулирующих рынок ценных бумаг в ряде нормативных правовых актов, изданных уполномоченными на то органами. Кроме того, для оптимизации структуры органов государственного управления необходимо учитывать и роль наднациональных органов управления (в частности, в рамках Таможенного союза, СНГ, ЕврАзЭС и т. д.). По мнению руководителей государственных органов и экспертов финансовых рынков, с которым, безусловно, следует согласиться, настал тот политический момент, когда требуется упорядочить систему государственного управления в области финансов, в т. ч. по регулированию финансовых рынков. Одним из таких стимулов является достижение стратегической цели по созданию МФЦ в России. Имеются четыре варианта по оптимизации системы таких органов. Одним из вариантов по реформе регулирования и надзора на финансовом рынке является «усиление ФСФР» в системе федеральных органов исполнительной власти. Другой вариант, по данным Интерфакса от 6 ноября 2012 г., предлагает глава ФСФР Дмитрий Панкин (на заседании Открытого правительства) — вариант создания Агентства при Банке России. Банк России также предлагает создать мегарегулятор на финансовом рынке путем присоединения к нему ФСФР. По замыслу Банка России на первом этапе (ориентировочно к 1 августа 2013 г.) ФСФР будет присоединена к Банку России в виде обособленной структуры — Агентства, в дальнейшем (до 1 января 2014 г.) будет проведена интеграция подразделений ФСФР с подразделениями Банка России, на третьем этапе (до 1 января 2016 г.) планируется провести оптимизацию структуры управления Банка России по трем направлениям: по банковскому надзору, по финансовому надзору и по денежно-кредитной политике. По мнению Банка России, такой вариант «будет способствовать оперативной разработке нормативно-правовой базы, необходимой для развития МФЦ, и минимизации государственных затрат за счет исключения дублирования административно-хозяйственных функций». При этом варианте лишь законотворческая деятельность останется за Минфином России. Минэкономразвития России предлагает четвертый вариант создания мегарегулятора на финансовом рынке, который изложен в направленном в Правительство России проекте Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 г. В проекте предлагается мегарегулятор — независимый специализированный орган, действующий как лицо публичного права, совмещающий функции регулирования и надзора во всех секторах финансового рынка, т. е. вне систем Банка России и федеральных органов исполнительной власти, подобно тому, как это сделано в Великобритании и во Франции. Итак, в настоящее время рассматриваются четыре варианта оптимизации структуры государственного управления финансовым рынком: 1. Усиление ФСФР в системе федеральных органов исполнительной власти. 2. Создание Агентства при Банке России. 3. Полная интеграция ФСФР в Банк России. 4. Создание независимого федерального органа власти по регулированию и надзору во всех секторах финансового рынка. Для краткого анализа предпочтительности представленных вариантов оптимизации государственного управления финансовым рынком, на наш взгляд, следует учитывать возможности четкой системы подразделения федеральных органов исполнительной власти на федеральные министерства, службы и агентства, построенной по функциональному принципу и установленной Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (в действ. ред.). Министерства выполняют, как правило, нормотворческие функции, службы — контрольно-надзорные, а также регистрацию и лицензирование, а агентства — функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом. В теории государственного управления имеется также деление управления на отраслевое и межотраслевое. Сфера финансов относится к межотраслевому управлению. В последние годы в системе государственного управления все в большей мере применяется программно-целевой принцип управления. В частности, для создания МФЦ в Российской Федерации именно этот принцип оказался востребованным. Сначала была разработана Стратегия на 2006 — 2008 гг., затем до 2020 г., затем так и неутвержденная Концепция создания МФЦ в Российской Федерации (по крайней мере, в виде проекта размещенная на сайте Минэкономразвития России), предполагающая участие практически всех перечисленных выше федеральных органов государственной власти, а также органов власти Москвы и Московской области. Безусловно, ярким примером являются так называемые дорожные карты по развитию МФЦ в России. Аргументами вывода функций по регулированию финансового рынка из системы федеральных органов исполнительной власти инициаторы реформы называют: — во-первых, отсутствие возможности у исполнительной власти обеспечить ФСФР ресурсами, необходимыми для эффективной деятельности этого регулятора в рамках возложенных на службу задач; — во-вторых, необходимость сосредоточения в одном органе регулирования и контроля деятельности системно значимых финансовых посредников, независимо от того, являются ли они кредитными организациями или небанковскими финансовыми институтами. По мнению экспертов, передача полномочий ФСФР Банку России повысит уровень контроля финансовой стабильности, внедрит в практику элементы макропруденциального надзора. В случае выбора пути по передаче полномочий и функций управления финансовым рынком Банку России, а именно он в руководящих кругах государства является предпочтительным, необходимо будет решать ряд проблем, и в первую очередь с более четким и понятным статусом мегарегулятора. Это требует повышения уровня ответственности банковских служащих. В Банке России в отличие от других органов государственной власти нет государственных служащих. Может быть, следует рассмотреть вариант вхождения их в систему государственной гражданской службы с особым административно-правовым статусом (по аналогии с государственными служащими на дипломатической службе) <1>. ——————————— <1> Федеральный закон от 27.07.2010 N 205-ФЗ «Об особенностях прохождения федеральной государственной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 31. Ст. 4174.

В случае выбора данного варианта передачи функций Банку России также вполне логичным представляется создать полноценную трехзвенную структуру (Министерство — Служба — Агентство), возможно, подчинив ее Президенту Российской Федерации. При этом Министерство (условно назовем его — по финансовой безопасности или безопасности финансовой системы) займется выработкой государственной политики и нормативно-правовым регулированием, Службы (Федеральная служба по финансовому мониторингу, может быть, сюда же перевести Федеральную службу финансово-бюджетного надзора и часть функций ФСФР) — контрольно-надзорными функциями, а Агентство — управлением ценными бумагами и др., принадлежащими государству. При этом на первом этапе реформирования структуры управления финансовой системой достаточно создать одну федеральную службу с перечисленными выше функциями. При такой системе и структуре государственного управления финансовым рынком будет соблюден баланс интересов участников рынка ценных бумаг и общественных интересов по обеспечению экономической и финансовой безопасности. Свою значимую роль в развитии МФЦ будут играть Президент России и Правительство Российской Федерации, Центральный Банк Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации.

——————————————————————