The article deals with the problems of realization of headquarters function in the agencies of internal affairs of the Republic of Tadzhikistan.
Key words: headquarters function, realization of headquarters function.
В процессе формирования и развития системы МВД Республики Таджикистан повышенное внимание уделяется повышению эффективности управления органами внутренних дел и созданию полноценной нормативной правовой базы их функционирования. Одним из важнейших принципов этой деятельности определено создание надежного и эффективного механизма управления, ориентированного, в рамках реализации штабной функции, на обеспечение устойчивости всех звеньев системы, организацию оперативного реагирования на изменения оперативной обстановки. После обретения Республикой Таджикистан независимости на первом этапе была создана, по сути, экспериментальная структура МВД Республики, что было связано с коренными изменениями общественно-политической обстановки в стране. В ту пору штабы в звене МВД, УВД, УВДТ существовали лишь как структурная единица, а нормативно-правовые аспекты, связанные с функционированием штабных подразделений, находились в зачаточном состоянии. Потому руководством МВД Республики на передний план был выдвинут именно вопрос о роли и месте штабов в системе управления органами внутренних дел, создании правовой основы их деятельности. Работа в этом направлении ведется и ныне, своей актуальности она не потеряла. Следует подчеркнуть, что, несмотря на то что в различных государствах велось множество теоретических разработок по проблемам реализации штабной функции, касаемо правоохранительных органов Республики Таджикистан этот вопрос практически не исследовался. Он по-прежнему остается «белым пятном», а в основе реализации штабной функции в системе Министерства внутренних дел Республики Таджикистан лежат представления об организации аналогичной работы в МВД Российской Федерации. При этом не учитываются особенности и специфика функционирования органов внутренних дел Таджикистана исходя из местных условий. Для того чтобы сформулировать отправные положения исследования организации и правового регулирования штабной функции в органах внутренних дел Республики Таджикистан, представляется необходимым рассмотреть ее основное содержание, сущность и назначение. В первую очередь отметим, что единого понимания роли штабной функции в правоохранительных органах Таджикистана, как в теории, так и в управленческой практике, не сложилось. Нет четкой структуры штабных подразделений, а роль штаба выполняют оргинспекторское управление, исполнительный аппарат Министра внутренних дел, а по отдельным вопросам эти функции возложены на другие отделы МВД Республики Таджикистан. Между тем Г. Г. Зуйков и А. А. Аксенов выделили пять подходов к определению содержания штабной функции в различных системах управления: 1) штабная функция отождествляется с функциями руководителя системы управления; 2) в содержание штабной функции включаются также все обеспечивающие (или обслуживающие) функции; 3) штабная функция сводится к оказанию руководителю технической помощи при подготовке и реализации управленческого решения; 4) штабная функция ограничивается разработкой стратегии системы и процесса управления и т. п., но не включает в себя никаких функций с оперативным содержанием; 5) штабная функция включает в себя функции оперативного характера <1>. ——————————— <1> См.: Зуйков Г. Г., Аксенов А. А. Штабы органов внутренних дел. М., 1974. С. 19.
Однако приведенная классификация не может считаться основой штабной функции в рамках системы управления органами внутренних дел Республики Таджикистан даже в комплексном значении столь сложной системы. На практике каждый из этих подходов встречается в упрощенной системе управления или в симбиозе со сложной системой, но в то же время приведенная классификация необходима для получения всестороннего представления о том, в чем могут заключаться штабные функции органов управления в тех или иных условиях деятельности. Представляется правильным, что для определения содержания штабных функций в органах внутренних дел Республики Таджикистан приемлем специфический подход, поскольку штабные функции организаторского и служебно-оперативного характера, такие как организация взаимодействия, координация, планирование, выработка стратегических решений, исходя из оперативной обстановки, которая может изменяться ежеминутно, вытекают из самой природы деятельности органов внутренних дел. На наш взгляд, штабная функция — объективно необходимая категория сферы управления и присуща любой системе. Ее осуществление всегда направлено на обеспечение наиболее эффективного функционирования основных служб и всей системы в целом. Как справедливо отметил П. М. Керженцев: «Всякий штаб, в чистом виде, есть, так сказать, мозг организации, т. е. тот центр, который детально изучает происходящую работу и обдумывает все методы, по каким работа должна совершаться в будущем» <2>. Содержание штабной функции в сфере государственного управления он видел в выработке стратегии учреждения, организации, в решении вопросов организационного характера, анализе результатов работы, учете и контроле, инструктировании отдельных служб и координации их деятельности. Штабные функции у него четко определены как относящиеся к внутриорганизационной деятельности объектов, основаны на признании их объективной необходимости. ——————————— <2> Керженцев П. М. Принципы организации. М., 1968. С. 67 — 72.
Соглашаясь с этим и характеризуя на данной основе штабную функцию, следует прежде всего уяснить, что она обладает функцией организации и координации внутреннего управления. Ее осуществление всегда направлено на обеспечение наиболее эффективного функционирования отраслевых и территориальных служб. В число штабных функций не следует включать такие, содержание которых состоит в непосредственном оказании управленческого воздействия на объекты, находящиеся в ведении той или иной «линейной» службы. Не менее ошибочным является включение в их состав функций обслуживающего и обеспечивающего характера. При нарушении этих правил штаб утратит роль аппарата, выполняющего самостоятельную важную функцию в отношении всех «линий» системы, не сможет объективно оценить состояние дел и результаты работы, выработать и реализовать стратегию системы, комплексного анализа информации и на этой основе подготовки методом корреляции и регрессий прогнозов для принятия важнейших управленческих решений. Теоретическое определение содержания штабных функций основывается на необходимости их существования и их потребности в управленческой деятельности. Цели формирования штабных служб чаще всего определяют исходя из того, что руководитель даже «наивысших» достоинств уже недостаточен для управления крупным объектом. Он нуждается в содействии известного числа других умов, составляющих штаб управления. Штаб является группой людей, располагающих властью, осведомленностью и временем, которых может недоставать начальнику; это известный помощник, некоторое подкрепление и расширение личности начальника, долженствующее облегчить ему выполнение лежащих на нем обязанностей. Известно, что цели управленческой деятельности достигаются в результате осуществления таких ее общих функций, как прогнозирование, планирование, организация, регулирование и контроль. Они выступают разновидностями управленческой деятельности, объективно необходимыми в любых социальных системах <3>. ——————————— <3> См.: Малков В. Д. Теория управления в сфере правоохранительной деятельности. М., 1990. С. 7.
Отсюда следует, что штабные функции могут быть условно разделены на три основные группы: — функции подготовки необходимой базы данных, определяющих цели достижения поставленных задач; — функции, состоящие в определении перспектив развития системы управления, выработке наиболее совершенных методов прогнозирования, планирования и руководства, совершенствовании системы и методов управления; — функции, состоящие в организации повседневной деятельности органа управления, обеспечивающие координацию и взаимодействие при управлении силами и средствами, находящимися в распоряжении соответствующего органа управления. В составы этих трех основных групп штабных функций входят конкретизированные функции штабов различных уровней управления, определенные в соответствии с их задачами и спецификой. Таким образом, штабная функция — категория объективная. Она в той или иной степени присуща всему аппарату управления и служит для расширения сферы деятельности начальника по руководству подчиненными службами, органами и подразделениями, главным образом для решения комплексных, межотраслевых, общесистемных задач, которые возникают на определенном уровне оперативной обстановки. Исходя из вышеизложенного, считаем, что наиболее важным для правильного понимания сущности и содержания штабной функции является уяснение ряда ее характерных особенностей. Во-первых, штабная функция направлена на определение целей, выработку путей их достижения, построение сбалансированного механизма реализации поставленных управленческих задач и оказание помощи руководителю для расширения его возможностей по координации и более эффективному руководству подчиненными службами, органами и подразделениями. Во-вторых, штабная функция — это функция внутреннего содержания, она направлена на совершенствование управления системой и не подменяет обеспечение и реализацию «производства продукции». В-третьих, штабная функция — понятие более широкое, чем функции штаба, так как далеко не все функции конкретного штаба можно однозначно отнести к штабным. Соотношение штабных функций и функций штаба определяется главным образом структурой органа управления и стратегическими задачами, стоящими перед ним. В-четвертых, штабная функция — это функция общего управления. Она предназначена прежде всего для решения общесистемных, межотраслевых либо комплексных задач управления. Реализация штабной функции связана с определенными властными полномочиями, однако за пределами собственной сферы руководства распоряжения в области других служб могут передаваться только по поручению начальника соответствующего органа (направления), хотя львиная доля подготовки соответствующего управленческого решения является функцией штаба. Содержание штабной функции определяется масштабом и уровнем управления, видом управления и соответствующей формой штаба или штабного подразделения, а также принципами и методами руководства. Исходя из изложенного можно сформулировать следующее определение штабной функции органов внутренних дел Республики Таджикистан: это многогранная функция внутреннего содержания, играющая роль генератора и передатчика, присущая специфике аппарата управления и направленная прежде всего на совершенствование управления системой органов и подразделений внутренних дел. Она предназначена для оказания помощи руководителю в осуществлении им управленческих полномочий, координации работы всех служб (особенно оперативных) и территориальных структур при решении ими комплексных задач борьбы с преступностью, обеспечения общественного порядка и общественной безопасности, соблюдения законности.
