(Кузин В. Н.) («История государства и права», 2010, N 19)
СОВРЕМЕННАЯ ПРОБЛЕМА ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ КАК ПРОДОЛЖЕНИЕ «ЗЕРНОВОЙ ПРОБЛЕМЫ» 1920-Х ГГ. <*>
В. Н. КУЗИН
——————————— <*> Kuzin V. N. Modern problem of food security as analog of «grain’s problem» of 1920-es.
Кузин Валерий Николаевич, старший научный сотрудник Поволжской академии государственной службы имени П. А. Столыпина, кандидат юридических наук, доцент.
Опираясь на историко-правовой анализ различных источников, автор показывает, что под влиянием голода 1921 — 1922 гг. в нашей стране уже к середине 20-х годов были разработаны методики расчета норм потребления населения и армии, объема переходящих запасов хлеба, была подготовлена сеть элеваторов, началось создание государственного хлебного фонда. То есть были заложены материальные слагаемые того, что сегодня мы называем продовольственной безопасностью.
Ключевые слова: продовольственная безопасность, историко-правовой анализ, сельское хозяйство, продовольственные резервы.
Historical and legal content analysis has shown that due to 1921 — 1922 starvation period special techniques of calculation consumption rates for the population and the army and the volume of transferred bread reserve were developed by the mid 20s; the elevator net and the state bread fund were formed. Thus the tangible components of that time became the basis of the current food security.
Обеспечение продовольственной безопасности занимает ключевое место в стратегии развития современной России. На ее достижение направлены серьезные средства, проводятся комплексные научные исследования, разрабатываются методологические и методические основы. Наконец, 1 февраля 2010 г. Президент подписал Указ «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации» <1>. Это знаковое событие, показавшее наступление нового этапа российской государственности. Давно ожидаемая Доктрина дает и ученым, и практикам ответы на накопившиеся вопросы, касающиеся как теоретических, так и материальных основ проблемы продовольственной безопасности. ——————————— <1> Российская газета. 02.02.2010. N 20.
Отметим, в Доктрине под продовольственной безопасностью понимается «состояние экономики страны, при котором обеспечивается продовольственная независимость Российской Федерации, гарантируется физическая и экономическая доступность для каждого гражданина страны пищевых продуктов, соответствующих требованиям законодательства Российской Федерации о техническом регулировании, в объемах не меньше рациональных норм потребления пищевых продуктов, необходимых для активного и здорового образа жизни». Доктрина дает четкое представление о материальном и организационном содержании продовольственной безопасности. Основными слагаемыми здесь признаются производительное сельское хозяйство, стратегические запасы продовольствия, оптимальное соотношение между экспортом продовольствия и его импортом, развитые транспортные и торговые сети. В связи с этим представляется научно значимым вопрос о времени возникновения самой проблемы. На наш взгляд, ее не следует принимать за «новый вызов человечеству». Относительно новым является только термин, он действительно появился в международном обороте после зернового кризиса 1972 — 1973 гг. Однако зарождение самой проблемы следует искать в далеких теперь уже 20-х годах прошлого века. Следует признать, что в то время еще не было современного понятия «продовольственная безопасность». В соответствии с терминологией того времени с середины 1920-х гг. оперировали понятиями «зерновая проблема на хлебном фронте» или просто «зерновая проблема». Например, в июле 1928 г. И. В. Сталин заявил: «Только слепые могут сомневаться, что зерновая проблема бьет теперь во все поры советской общественности… Чтобы оборонять страну, мы должны иметь известные запасы для снабжения армии, хотя бы на первые шесть месяцев… Нам абсолютно необходим известный резерв хлеба для того, чтобы обеспечить в случае неурожая голодные районы… чтобы безболезненно перейти от одного заготовительного года к другому… Можно ли после этого отрицать остроту зерновой проблемы и серьезность наших затруднений на хлебном фронте?» <2>. ——————————— <2> Сталин И. В. Об индустриализации и хлебной проблеме // Сочинения. Т. 11. М.: Политиздат, 1949.
Под разрешением зерновой проблемы понималась «возможность полностью удовлетворять растущие потребности всего населения в хлебе, пополнять государственные резервы зерна, снабжать зернофуражом растущее поголовье скота, удовлетворять расширяющиеся потребности районов технических и других незерновых культур в хлебе, расширять экспорт хлеба, выделять необходимое количество зерна для промышленной переработки» <3>. ——————————— <3> Мошков Ю. А. Зерновая проблема в годы сплошной коллективизации сельского хозяйства СССР (1929 — 1932 гг.). М.: Изд-во МГУ, 1966. С. 5.
Ясно осознавалось, что «увеличение импорта, в особенности средств потребления, создает усиление зависимости нашего хозяйства от мирового рынка… все противники хотят превращения Союза в колонию, гибели теперешней власти и наживы за счет народов Союза» <4>. ——————————— <4> Смилга И. Т. Основные задачи текущей плановой работы // Плановое хозяйство. М.: Изд-во Госплана СССР, 1925. N 6. С. 11.
Очевидно, что актуальная ныне проблема была хорошо известна уже в первые годы советской власти. Сегодня ее «новизна» объясняется тем, что в 1990-х гг., в условиях обостренного неприятия всего советского, оказались неоправданно отринутыми исключительные по своей значимости наработки, опережавшие свое время, но не реализованные по идеологическим причинам или экономическим обстоятельствам. В ориентации на западные разработки оказался незаслуженно забытым богатый отечественный опыт. Поэтому требуется обратить внимание на то, что именно наша страна давно располагает уникальным опытом решения проблемы продовольственной безопасности, причем в условиях многоукладной экономики разработки методик расчета норм потребления продовольствия на душу населения, как городского, так и сельского, расходов на армию, прокорм скота, расчета переходящих запасов хлеба начались в нашей стране сразу же после голода 1921 — 1922 гг. Именно в 20-х годах была подготовлена сеть элеваторов, проведены мероприятия по развитию торговой и транспортной сетей и, наконец, началось создание государственных продовольственных резервов. То есть были заложены материальные слагаемые того, что спустя 85 лет будут называть «продовольственной безопасностью». Так, в начале 1922 г. в нашей стране была сделана попытка вычислить обычные нормы потребления на душу населения <5>. В конце года уже обсуждались первые методики соответствующих расчетов <6>. В феврале 1923 г. был поставлен вопрос о создании государственных хлебных резервов <7>. Наконец, в декабре 1923 г. был определен перечень государственных зернохранилищ, а в январе 1924 г. был опубликован Наказ по управлению ими <8>. Объем переходящих государственных запасов был определен в 400 млн. пудов хлеба <9>. ——————————— <5> Дубровский С. Революция и крестьянское хозяйство // Сельское и лесное хозяйство. М., 1922. N 1 — 2. С. 3 — 9. <6> Опыт исчисления посевных площадей и с.-х. продукции в 1913 — 1921 гг. // Сельское и лесное хозяйство. 1922. N 9 — 10. С. 45 — 74. <7> Кондратьев Н. Д. Относительное падение хлебных цен // Избранные сочинения / Ред. колл. Л. И. Абалкин и др.; сост. В. М. Бондаренко, В. В. Иванов, С. Л. Комлев и др. М.: Экономика, 1993. <8> Сборник постановлений, распоряжений и приказов по народному хозяйству за июнь 1923 г. N 6. <9> Вестник статистики. Октябрь — декабрь 1924 г. Книга XIX. N 10 — 12. М., 1924.
В январе 1924 г. XI Всероссийский съезд Советов неблагополучие дел в сельском хозяйстве уже рассматривал как угрозу нормальной жизни страны <10>. На обеспечение физической и экономической доступности продовольствия были направлены и партийные решения, игравшие тогда роль законов. Буквально в сегодняшнем звучании они требовали «…принять все меры к организации государственной хлебной торговли на внутреннем рынке в формах, обеспечивающих устойчивость хлебных цен (переброски соответствующих количеств хлеба, регулирование тарифов, развитие сети элеваторов и пр.)» <11>. ——————————— <10> Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам. В 5 т. Т. 1. 1917 — 1928 гг. М.: Политиздат, 1967. С. 399. <11> КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. Ч. II. 1924 — 1930. М.: Изд-во политической литературы, 1954.
В январе 1927 г. было принято Положение «О постоянном государственном хлебном фонде», которое явилось началом правового оформления системы продовольственной безопасности. Наконец, в мае 1927 г. был утвержден государственный бюджет на 1927/1928 гг., в котором впервые появилась статья «Расходы на образование государственного хлебного фонда Союза ССР» <12>. ——————————— <12> Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам. В 5 т. Т. 1. 1917 — 1928 гг. М.: Политиздат, 1967.
В феврале 1928 г. СНК Союза ССР утвердил новую редакцию Положения «О постоянном государственном хлебном фонде <13>. Следует обратить внимание на то, что в полном соответствии с современными представлениями фонд рассматривался как основное средство системы продовольственной безопасности. Так, он являлся переходящим из года в год запасом, предназначенным для удовлетворения потребностей населения в продовольствии, фураже и семенах в случае неурожая или других бедствий; удовлетворения чрезвычайных потребностей государства в хлебе и фураже; устранения перебоев в снабжении хлебом и фуражом потребляющих районов; регулирования хлебных цен, в случаях чрезмерного их повышения, путем выпуска на рынок части фонда. В постановлении были предусмотрены и технические меры, обеспечивавшие оперативность использования государственных резервов на всей территории страны. ——————————— <13> СЗ СССР. 1927. N 24. Ст. 207.
Отметим, что в эти годы уже было представление о необходимости системного подхода к решению задачи. Понималось, что «хлебную проблему нельзя разрешать изолированно, вне оценки хозяйственной конъюнктуры в целом, темпу развития сельского хозяйства должно соответствовать восстановление промышленного производства, строительства и транспорта, расширение товарооборота, кредита и денежного обращения» <14>. Поэтому серьезное внимание уделялось и восстановлению железнодорожного транспорта, в первую очередь для хлебных перевозок <15>. С 1923/1924 г. началась реализация пятилетнего плана восстановления и развития речного флота <16>. Во многом была решена проблема складских помещений, особенно специальных. Так, к 1927/1928 гг. было построено 211 элеваторов, началось строительство 46 холодильных сооружений <17>. В 1925 г. был создан первый крупный хлебозавод, в 1927 г. началось строительство первых мясокомбинатов, беконных фабрик и т. д. <18>. ——————————— <14> Виноградский Н. Н. Хлебная проблема (замысел и выполнение. 1923 — 1926 гг.) // Плановое хозяйство. М.: Издание Госплана СССР, 1925. <15> Белюнов С. Речной транспорт и перспективы его планирования // Плановое хозяйство. М.: Издание Госплана СССР, 1924. NN 7 — 8. <16> Белюнов С. Проблема грузооборота по перспективному плану железнодорожного транспорта на пятилетие 1923/24 — 27/28 гг. // Плановое хозяйство. М.: Издание Госплана СССР, 1924. N 6. С. 3. <17> Шальт В. И. Развитие хлебооборота в СССР // Хлебооборот и элеваторно-складское хозяйство. М., 1957. <18> Рубинштейн Г. Л. Развитие внутренней торговли в СССР. Л., 1964.
Все это убедительно свидетельствует о том, что в 20-х годах в нашей стране были созданы методические, правовые и материальные основы для решения проблемы продовольственной безопасности. К сожалению, задача не была решена. Выявление и анализ причин последовавшего разрушения хозяйственного баланса и перехода к чрезвычайным методам управления требуют дальнейшего исследования советского опыта решения сложнейшей народнохозяйственной проблемы, что, безусловно, имеет не только теоретическое, но и прикладное значение.
