К проблеме формирования и нормативно-правового сопровождения организационно-функционального механизма обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации

(Чернова О. А.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2013, N 1)

К ПРОБЛЕМЕ ФОРМИРОВАНИЯ И НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО СОПРОВОЖДЕНИЯ ОРГАНИЗАЦИОННО-ФУНКЦИОНАЛЬНОГО МЕХАНИЗМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <*>

О. А. ЧЕРНОВА

——————————— <*> Chernova O. A. To the problem of forming and legal accompaniment of organizational and functional mechanism of ensuring of food security of Russian Federation.

Чернова Ольга Анатольевна, доцент кафедры уголовно-правовых дисциплин юридического факультета Тихоокеанского государственного университета, кандидат юридических наук.

В статье рассматриваются проблемы обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации.

Ключевые слова: продовольственная сфера, национальные интересы в продовольственной сфере, продовольственная безопасность, направления, меры и гарантии обеспечения.

The article deals with current problems of ensuring of food security of Russian Federation.

Key words: food sector, national interests in the food sector, food security, directions, measures and guarantees of ensuring security.

В базовом документе Российской Федерации по планированию развития системы обеспечения национальной безопасности <1> выделены следующие сферы защиты национальных интересов: внутриполитическая, экономическая, социальная, международная, духовная, информационная, военная, оборонно-промышленная и экологическая сферы, сфера науки и образования, сфера общественной безопасности. При этом ни продовольственная сфера, ни внутренние и внешние потребности государства в данной сфере в Стратегии национальной безопасности не определены и не структурированы. Вместе с тем в продовольственной сфере, включающей в себя как собственно аграрно-продовольственную сферу (производство отечественных продовольственных товаров), так и сферу продовольственного обеспечения населения (сферу обращения пищевых продуктов, их оборота на продовольственных оптовых и розничных рынках, в предприятиях общественного питания), реализуются важнейшие потребности государства (национальные интересы): ——————————— <1> О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 20. Ст. 2444.

а) в обеспечении устойчивого развития отечественного производства пищевых продуктов, а следовательно, и в достижении продовольственной независимости Российской Федерации; б) в обеспечении безопасности пищевых продуктов (в т. ч. и импортированных) на всех стадиях их производства, хранения, транспортировки, переработки и реализации; в) в достижении и поддержании физической и экономической доступности для каждого гражданина безопасных пищевых продуктов независимо от внешних и внутренних угроз. В части 3 раздела IV Стратегии определено, в частности, что «источниками угроз национальной безопасности могут стать продовольственные ресурсы (пункт 47). Одним из главных направлений обеспечения национальной безопасности в среднесрочной перспективе определяется продовольственная безопасность (пункт 49), которая обеспечивается за счет развития биотехнологий и импортозамещения, путем предотвращения истощения земельных ресурсов, захвата национального зернового рынка иностранными компаниями, бесконтрольного распространения пищевой продукции, полученной из ГМО (пункт 50)». Таким образом, продовольственная безопасность, согласно положениям Стратегии, признана одним из главных направлений обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в среднесрочной перспективе, а также необходимым условием реализации одного из стратегических национальных приоритетов — повышения качества жизни российских граждан. В Доктрине продовольственной безопасности Российской Федерации <2> значимость продовольственной безопасности для обеспечения национальных интересов государства на долгосрочную перспективу конкретизирована. В соответствии с п. 2 раздела I Доктрины «продовольственная безопасность Российской Федерации является не только одним из главных направлений обеспечения национальной безопасности страны в среднесрочной перспективе, фактором сохранения ее государственности и суверенитета, но и важнейшей составляющей демографической политики. Стратегической целью продовольственной безопасности является обеспечение населения страны безопасной сельскохозяйственной продукцией, рыбной и иной продукцией из водных биоресурсов и продовольствием. Гарантией ее достижения является стабильность внутреннего производства, а также наличие необходимых резервов и запасов». Однако, как нам представляется, стабильность внутреннего рынка и наличие необходимых резервов и запасов продовольствия могут свидетельствовать лишь о способности государства поддерживать физическую и экономическую доступность пищевых продуктов, однако еще не гарантируют их безопасность для здоровья и жизни граждан. Следовательно, система гарантий достижения продовольственной безопасности должна быть расширена путем включения в нее организационно-правового механизма обеспечения безопасности пищевой продукции. ——————————— <2> Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации: утв. Указом Президента Российской Федерации от 30 января 2010 г. N 120 // Российская газета. 2010. 3 февраля.

С учетом стратегической цели продовольственной безопасности в Доктрине определены шесть основных направлений осуществления государственной экономической политики в сфере ее обеспечения: 1) повышение экономической доступности пищевых продуктов; 2) обеспечение физической доступности пищевых продуктов; 3) обеспечение безопасности пищевых продуктов; 4) увеличение производства сельскохозяйственной и рыбной продукции, сырья и продовольствия; 5) обеспечение устойчивого развития сельских территорий; 6) формирование внешнеэкономической политики и осуществление внешнеторговой деятельности с соблюдением критериев продовольственной безопасности. При этом организационно-правовой механизм обеспечения продовольственной безопасности согласно разделу V Доктрины должен быть установлен в соответствующих нормативно-правовых актах (отметим, что основополагающий нормативно-правовой акт по вопросам обеспечения продовольственной безопасности до сих пор не принят, подготовленный законопроект был отклонен ввиду его декларативности). В указанном разделе Доктрины определены лишь отдельные направления дальнейшего развития нормативно-правового обеспечения продовольственной безопасности. Первое направление — повышение доступности пищевых продуктов для всех групп населения — корреспондирует с первым, вторым и третьим направлениями осуществления государственной экономической политики в сфере обеспечения продовольственной безопасности и предполагает формирование механизма оказания адресной помощи группам населения, уровень доходов которых не позволяет им обеспечить полноценное питание; утверждение системы взаимосвязанных показателей, обеспечивающих безопасность пищевых продуктов; разработку унифицированных требований, предъявляемых на пищевых предприятиях к системам контроля, которые должны гармонизировать с рекомендациями международных организаций. Второе направление — формирование здорового типа питания — корреспондирует с четвертым направлением осуществления государственной экономической политики в сфере обеспечения продовольственной безопасности в части развития фундаментальных и прикладных научных исследований по медико-биологической оценке безопасности новых источников пищи и ингредиентов, внедрения инновационных технологий, включающих био — и нанотехнологии, технологии органического производства пищевых продуктов и продовольственного сырья, наращивания производства новых обогащенных, диетических и функциональных пищевых продуктов. Однако, кроме этого, требуется разработать для населения образовательные программы по проблемам здорового питания как важнейшего компонента здорового образа жизни, нормативы социального питания, а также комплекс мер, направленных на сокращение потребления алкогольной и другой спиртосодержащей продукции. Третье направление — производство и оборот сельскохозяйственной, рыбной продукции и продовольствия — предполагает осуществление целого комплекса мер, которые сгруппируем следующим образом: 1) по совершенствованию государственной торговой политики (ориентированные на стимулирование роста темпов расширенного воспроизводства и развития интеграции и кооперации в сельском хозяйстве, реализацию программ технологической модернизации, привлечение инвестиций и внедрение инноваций в сельском и рыбном хозяйстве); 2) по стабилизации ценовой ситуации и формированию механизмов ценообразования на основные виды продукции; 3) по совершенствованию системы поддержки отечественных товаропроизводителей; 4) по формированию общего продовольственного рынка в рамках Таможенного союза. Реализация данных мер будет способствовать увеличению производства отечественной продукции, а следовательно, реализации четвертого направления осуществления государственной экономической политики в сфере обеспечения продовольственной безопасности. Четвертое направление — организация и управление обеспечением продовольственной безопасности — предполагает разработку мер, направленных на реализацию положений Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации, а именно мер по совершенствованию нормативно-правовой базы функционирования агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов; осуществлению мониторинга, прогнозирования и контроля состояния продовольственной безопасности; оценке устойчивости экономики страны в целом, продовольственного снабжения городов и регионов к изменениям на мировых рынках продовольствия и изменениям природно-климатического характера; формированию государственных информационных ресурсов. Таким образом, в Доктрине в целом определены меры и механизмы обеспечения продовольственной безопасности, однако не по всем направлениям реализации государственной экономической политики. Доктрина не предусматривает мер по разработке нового (или по совершенствованию действующего) организационно-правового механизма обеспечения безопасности пищевой продукции, остались без внимания вопросы осуществления внешнеторговой деятельности по экспорту и импорту продовольствия. Считаем также, что отнесение продовольственной безопасности к «главному направлению обеспечения национальной безопасности в среднесрочной перспективе» позволяет рассматривать ее в качестве стратегического национального приоритета, через который реализуются потребности государства в продовольственной сфере. Следовательно, стратегические цели обеспечения продовольственной безопасности государства, угрозы продовольственной безопасности и основные направления противодействия им, главные направления государственной политики в области обеспечения продовольственной безопасности должны быть закреплены в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации. На наш взгляд, нуждается в корректировке и определение продовольственной безопасности, сформулированное в Доктрине как состояние экономики страны, при котором обеспечивается продовольственная независимость Российской Федерации, гарантируется физическая и экономическая доступность для каждого гражданина страны пищевых продуктов, соответствующих требованиям законодательства о техническом регулировании. Отметим, что аналогичное понятие продовольственной безопасности государства закреплено в ст. 1 Модельного закона о продовольственной безопасности, принятого 16 октября 1999 г. на четырнадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ <3>. В преамбуле Модельного закона определено, что продовольственная безопасность государства является составной частью его безопасности, а также необходимым условием соблюдения прав и свобод граждан в соответствии с действующими нормами международного права. ——————————— <3> Модельный закон о продовольственной безопасности: принят в г. Санкт-Петербурге 16 октября 1999 г. Постановлением N 14-10 на 14-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств — участников Содружества Независимых Государств. 2000. N 23. С. 155.

Очевидно, что продовольственная безопасность, будучи комплексным явлением, во многом определяет социально-экономическое развитие государства, вместе с тем как правовая конструкция продовольственная безопасность должна рассматриваться исключительно как состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить национальные интересы Российской Федерации в продовольственной сфере.

——————————————————————