(Чернова О. А., Степенко В. Е.) («Юридический мир», 2006, N 10)
«ПРОДОВОЛЬСТВЕННАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ»: НАУЧНО-ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ОПРЕДЕЛЕНИЮ ТЕРМИНОЛОГИИ
О. А. ЧЕРНОВА, В. Е. СТЕПЕНКО
Чернова О. А., кандидат юридических наук.
Степенко В. Е., кандидат юридических наук.
Несмотря на то что проблемы, связанные с продовольственным обеспечением населения, всегда выступали в качестве приоритетного направления национальной политики, а продовольственная безопасность рассматривалась как важнейшее условие существования и независимости государства, сам термин «продовольственная безопасность» был введен в научный оборот только в первой половине 70-х гг. XX в. (после глубокого зернового кризиса 1972 — 1973 гг.), будучи заимствованным из рекомендаций Международной продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН (ФАО). Существующие в мировой экономической мысли подходы к определению термина «продовольственная безопасность» (характерные преимущественно для стран с развитой рыночной экономикой), при некоторых несущественных различиях, в качестве общего требования обеспечения продовольственной безопасности рассматривают поддержание такого положения, при котором все члены общества фактически пользуются правом на достаточное питание или природные ресурсы с тем, чтобы вести здоровую и эффективную жизнь <*>. ——————————— <*> Ленчевский И. Ю. О некоторых аспектах продовольственной безопасности России // Достижения науки и техники АПК. 2003. N 1. С. 6.
Согласно уточненному определению продовольственной безопасности, приведенному в обновленном исследовании «Право на достаточное питание и на свободу от голода», подготовленном в рамках Комиссии по правам человека Экономического и социального совета ООН в 1999 г., под продовольственной безопасностью следует понимать доступ всех людей в любое время к продовольствию, необходимому для здоровой и активной жизни. То есть продовольственная безопасность характеризует такое состояние национальной экономики, при котором обеспечивается гарантированный доступ каждого человека к продовольствию в количестве, необходимом для активной здоровой жизни. Данного взгляда придерживается и ряд российских экономистов <*>. Однако отдельные из них, в частности А. Зельднер, Б. А. Кумахов <**>, трактуют продовольственную безопасность как уровень доступности продуктов питания не «для всех людей», «каждого человека», а лишь для основной части населения страны. А. А. Анфиногентова, О. В. Ермолова, Н. А. Киреева уточняют, что доступность продуктов питания для всех слоев населения включает в себя физическую и экономическую доступность продовольствия <***>. ——————————— <*> Белокрылова О. С., Лебедева О. В. Механизмы обеспечения продовольственной безопасности в условиях открытости экономики. Ростов-на-Дону: Изд-во Рост. ун-та, 2004. С. 17 — 18, 26; Карлова Н., Письменная О., Серова Е. и др. Продовольственная безопасность страны: аграрно-экономический аспект. М.: ИЭПП, 2001. С. 10; Бурдуков П. Т., Саетгалиев Р. З. Россия в системе глобальной продовольственной безопасности // [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www. duel. ru; Биктимирова З. Качество жизни: продовольственная безопасность // Экономист. 2004. N 2. С. 78. <**> Зельднер А. О концепции продовольственной составляющей экономической безопасности России // [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://federalizm. ru; Кумахов Б. А. Проблемы региональной продовольственной безопасности // Аграрная Россия. 2001. N 1. С. 7. <***> Продовольственная безопасность России: проблемы и перспективы / А. А. Анфиногентова, О. В. Ермолова, Н. А. Киреева и др.; Под ред. А. А. Анфиногентовой. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 2004. С. 7 — 8, 29 — 30.
В Российской Федерации словосочетание «продовольственная безопасность» начали активно внедрять авторы проекта Федерального закона «О продовольственной безопасности РФ», утверждая, что продовольственная безопасность является необходимым условием не только сохранения государственности, но и физического выживания населения. Однако, в связи с тем что правовая терминология по проблемам продовольственной безопасности в настоящее время отсутствует, а сам термин «продовольственная безопасность» до сих пор не получил ни законодательного, ни юридического закрепления, возникают определенные сложности в определении сущности самого понятия «продовольственная безопасность». На это указывает и А. Злочевский, отмечая, что «в России существует немалая путаница в определении самого понятия «продовольственная безопасность. Чаще всего его путают с понятием «продовольственная независимость» <*>. ——————————— <*> России необходима концепция продовольственной безопасности // [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www. oxpaha. ru.
В отечественной научной экономической литературе также не выработано единого подхода и достаточной степени четкости в определении термина «продовольственная безопасность», наблюдается отсутствие единого мнения о сущности данной дефиниции. И если раньше в нашей стране продовольственная безопасность в основном связывалась с рассмотрением военно-стратегического аспекта продовольственной проблематики, в настоящее время часть аспектов обеспечения продовольственной безопасности касается вопросов валового производства продовольственного сырья, экономической доступности продовольствия для всех категорий населения, наличия государственного продовольственного и материального резерва и кризисного обеспечения населения жизненно важными продуктами <*>. ——————————— <*> Бурдуков П. Т., Саетгалиев Р. З. Россия в системе глобальной продовольственной безопасности // [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www. duel. ru.
Основная масса ученых сходится во мнении, что под продовольственной безопасностью понимается, по существу, национальное продовольственное самообеспечение, то есть способность государства удовлетворить потребности населения страны в целом и каждого гражданина в отдельности в высококачественном, полноценном и экологически безопасном продовольствии (речь идет о продуктах питания, питьевой воде, других пищевых продуктах, биологически активных веществах) на уровне, при котором обеспечивается нормальная жизнедеятельность населения (то есть в объемах, количестве и ассортименте, необходимых и достаточных для физического и социального развития личности, обеспечения здоровья и расширенного воспроизводства народонаселения), независимо от действия внутренних и внешних угроз, а также устойчивое экономическое развитие и социально-политическая стабильность в обществе. Причем первое условие (обеспечение продовольствием на уровне, достаточном для обеспечения нормальной жизнедеятельности) позволяет обеспечить право человека на нормальное существование. Второе условие (обеспечение продовольствием вне зависимости от внешних и внутренних угроз или условий) выступает необходимым условием обеспечения суверенитета страны. Некоторые экономисты, однако, вносят определенную конкретизацию, тем самым уточняя данное понятие следующим образом. В частности, что: а) вышеуказанная способность государства обеспечивается соответствующими продовольственными ресурсами, потенциалом и гарантиями, что позволяет не снижать государственный продовольственный резерв <*>; ——————————— <*> Ильичева А. Что такое продовольственная безопасность // Продовольственная газета. 2001. N 9. С. 7; Моисеенков А. В. Продовольственная безопасность России как социально-демографическая проблема (на примере сельского населения Российской Федерации): Автореф. дис. … канд. экон. наук. М., 2002. С. 4, 7.
б) государство должно быть способным обеспечивать не только текущие, но и чрезвычайные потребности <*>; ——————————— <*> Борисенко Е. Н. Продовольственная безопасность России: проблемы и перспективы / Науч. ред. В. С. Балабанов. М.: ОАО Издательство «Экономика», 1997. С. 4, 37 — 38.
в) обеспечение потребностей в продовольствии исключительно за счет собственных ресурсов <*> или преимущественно за счет отечественного производства продовольствия (когда не исключаются и международные источники) <**>. ——————————— <*> Кумахов Б. А. Проблемы региональной продовольственной безопасности // Аграрная Россия. 2001. N 1. С. 7. <**> Белокрылова О. С., Лебедева О. В. Механизмы обеспечения продовольственной безопасности в условиях открытости экономики. Ростов-на-Дону: Изд-во Рост. ун-та, 2004. С. 17 — 18, 26; Алтухов А. И. Обеспечение продовольственной безопасности России при ее вступлении в ВТО // Аграрная Россия. 2003. N 1. С. 9; Коровкин В. Пути решения проблемы продовольственной безопасности России // Международный сельскохозяйственный журнал. 2003. N 2. С. 16 — 17; Коровкин В., Казеннов Д. Глобализация решения проблемы продовольственной безопасности // Международный сельскохозяйственный журнал. 2001. N 3. С. 45; Казеннов Д. А. Состояние продовольственной безопасности России на современном этапе // Достижения науки и техники АПК. 2001. N 5. С. 38 — 39.
Рассмотренная научная позиция поддерживается кандидатом экономических наук И. Ю. Ленчевским, который утверждает, что «продовольственную безопасность следует рассматривать как с точки зрения надежности обеспечения населения продуктами питания (стабильности формирования продовольственных ресурсов и их потребления), так и с точки зрения поддержания внутренних и внешних национальных интересов, суверенитета страны в продовольственной сфере (недопущение критической зависимости России от зарубежных стран или их сообществ в вопросах, связанных с продовольствием, защита экономических интересов отечественных потребителей и производителей, обеспечение баланса их интересов)» <*>. ——————————— <*> Ленчевский И. Ю. О некоторых аспектах продовольственной безопасности России // Достижения науки и техники АПК. 2003. N 1. С. 6.
Ученые-экономисты П. Т. Бурдуков, Р. З. Саетгалиев объясняют такое положение неточностью и неоднозначностью перевода английской терминологии. Речь идет о двух терминах «food security» и «food safety». В совместном монографическом исследовании «Россия в системе глобальной продовольственной безопасности» <*> они, в частности, указывают, что возможен двоякий перевод исходного английского термина «food security» («продовольственная безопасность», или «продовольственная обеспеченность»). Однако второй вариант перевода, по их мнению, точнее отражает смысл рассматриваемого понятия, определяющего обеспечение гарантированной физической и экономической доступности продуктов питания для населения. Отдельные ученые, используя неоднозначность перевода термина «food security», пытаются свести комплексную проблему продовольственной безопасности от количества продовольствия и обеспечения его доступности к качеству и безопасности продуктов питания для здоровья (то есть к обеспечению и контролю качества пищевой продукции), подменяя тем самым термин «food security» на «food safety» (который определяется за рубежом исключительно как категория качества и безвредности продуктов и лекарственных средств). Следствием же такого неквалифицированного перевода, отмечают П. Т. Бурдуков, Р. З. Саетгалиев, стало появление в русскоязычных документах термина «продовольственная небезопасность», который следовало бы переводить как «продовольственная необеспеченность» (нехватка продовольствия). ——————————— <*> Бурдуков П. Т., Саетгалиев Р. З. Россия в системе глобальной продовольственной безопасности // [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www. duel. ru.
Отдельными учеными-экономистами предлагается возможная градация продовольственной безопасности на несколько уровней в зависимости от продовольственного самообеспечения, прежде всего за счет собственного производства <*>: «собственно продовольственная безопасность», «сверхбезопасность» и «продовольственная устойчивая безопасность». ——————————— <*> Белокрылова О. С., Лебедева О. В. Механизмы обеспечения продовольственной безопасности в условиях открытости экономики. Ростов-на-Дону: Изд-во Рост. ун-та, 2004. С. 17 — 18, 26; Маслаков В. В. Концепция системы продовольственной безопасности индустриально-аграрного региона (на примере Урала и Сибири). Екатеринбург: УрО РАН, 1998. С. 11 — 12.
В ряде публикаций продовольственная безопасность фактически сводится к состоянию отечественного аграрного сектора и рассматривается преимущественно с позиций развития агропромышленного комплекса <*>. ——————————— <*> Лысоченко А. А. Система и механизм обеспечения продовольственной безопасности региона в условиях переходной экономики России (на примере АПК Ростовской области): Автореф. дис. … канд. экон. наук. Ростов-на-Дону, 2002. С. 12.
Отметим, что в отечественной экономической мысли имеются и другие позиции, согласно которым продовольственная безопасность рассматривается как: — право граждан на свободу от голода и право на полноценное питание; — состояние защищенности удовлетворения потребностей в продовольствии за счет собственного производства на таком уровне, при котором обеспечивается нормальная жизнедеятельность и прогрессивное развитие личности, общества и государства; — система мер, обеспечивающих производство и удовлетворение количественно-качественных потребностей населения страны в высококонкурентоспособных отечественных продуктах питания широкого ассортимента; — совокупность условий и факторов, обеспечивающих продовольственную независимость страны; — процесс бесперебойного обеспечения страны разнообразными качественными продуктами питания в размере, необходимом для здорового образа жизни; — способность государства к обеспечению конкурентоспособности национальной экономики или ее ведущих отраслей в условиях мирового развития; — часть концепции международной экономической безопасности, которая предполагает нахождение коллективных по форме и конструктивных по содержанию способов и механизмов разрешения возникающих экономических конфликтов и противоречий, накопившихся структурных диспропорций и проблем; — система экономических, организационных, технологических, социальных, экологических и других факторов, направленная на стабильное функционирование АПК с целью удовлетворения населения разнообразными и конкурентоспособными продуктами питания по научно обоснованным нормам, создания требуемых страховых запасов и экспорта излишков продукции. При этом должна обеспечиваться невысокая степень (5 — 8%) уязвимости продовольственного снабжения в случае осложнений при поступлении отдельных видов продовольствия (для производства которых нет соответствующих природных условий) по импорту. Отсутствует единое мнение и относительно характера (экономический или правовой) содержания категории «продовольственная безопасность». По мнению ученых А. А. Анфиногентовой, О. В. Ермоловой и Н. А. Киреевой <*>, «продовольственная безопасность не является чисто экономической категорией, так как включает условие физической доступности продуктов питания и их безопасности для здоровья, оценку качества продовольствия, структуру пищевого рациона, экологическую чистоту продовольствия». ——————————— <*> Продовольственная безопасность России: проблемы и перспективы / А. А. Анфиногентова, О. В. Ермолова, Н. А. Киреева и др.; Под ред. А. А. Анфиногентовой. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 2004. С. 7 — 8, 29 — 30.
Согласно международному подходу, отраженному на Уругвайском раунде переговоров для развивающихся и развитых стран, продовольственную безопасность следует рассматривать как правовую категорию неторгового характера, так как важное значение в системе ее достижения занимает необходимость создания системы общественных запасов, процесс формирования и использования которых должен контролироваться государством, которое обязано осуществлять закупку продовольствия по текущим рыночным ценам, а реализацию запасов — по ценам не ниже текущих внутренних цен. В. В. Старостин полагает, что продовольственную безопасность следует рассматривать не столько как экономико-правовую, сколько как социально-экономическую категорию, связанную с процессом потребления продовольственных благ и воспроизводством физиологической основы человека, системой управления отраслями, производящими и распределяющими продовольственные ресурсы <*>. ——————————— <*> Старостин В. В. Совершенствование системы управления продовольственной безопасности региона: Автореф. дис. … канд. экон. наук. Владимир, 2002. С. 8.
Как видно из приведенного сравнительного анализа определения «продовольственная безопасность», в отечественной науке выработано два довольно распространенных подхода к данной дефиниции. Одна группа ученых поддерживают точку зрения, согласно которой продовольственная безопасность есть поддержание снабжения продовольствием на уровне, достаточном для обеспечения здорового питания населения, и при этом неважно, какую долю занимает отечественная продовольственная продукция. Другие, основываясь на концепции самообеспечения страны основными видами отечественного продовольствия, полагают, что снижение объемов производства отечественной продукции является признаком угрозы или даже потери продовольственной безопасности, и требуют усилить меры поддержки российских сельхозпроизводителей, усложнив возможность поставок импортного продовольствия <*>. ——————————— <*> Моисеенков А. В. Продовольственная безопасность России как социально-демографическая проблема (на примере сельского населения Российской Федерации): Автореф. дис. … канд. экон. наук. М., 2002. С. 4, 7.
В проекте Закона «О продовольственной безопасности Российской Федерации» дано следующее определение продовольственной безопасности: «…состояние экономики Российской Федерации, при котором обеспечивается продовольственная независимость страны и гарантируется физическая и экономическая доступность продовольствия для всего населения в количестве, необходимом для активной и здоровой жизни». Очевидно, что продовольственная безопасность, будучи комплексным явлением, во многом определяющим социально-экономическое развитие государства, научно-технический прогресс, благосостояние и здоровье населения, имеет несколько аспектов: во-первых, физическая доступность продовольствия, исключающая угрозу его недостатка на внутреннем потребительском рынке; во-вторых, экономическая доступность продовольствия, означающая наличие у каждого гражданина достаточного уровня дохода для приобретения минимального набора продуктов питания; в-третьих, устойчивость доступа к продовольствию; в-четвертых, отсутствие угрозы появления на рынке некачественных и небезопасных продуктов питания, которые могут представлять опасность для здоровья населения.
