(Кирьянов А. Ю.) («Российская юстиция», 2011, N 11)
ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ В МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ: ПРИНЦИПЫ И МЕХАНИЗМЫ РЕАЛИЗАЦИИ
А. Ю. КИРЬЯНОВ
Кирьянов А. Ю., кандидат юридических наук, член-корреспондент РАЕН.
Статья посвящена исследованию деятельности органов местного самоуправления по противодействию коррупции на муниципальной службе. На основе анализа действующего законодательства и муниципальных правовых актов автор выявляет основные принципы регулирования данного вопроса и предлагает пути его решения.
The article deals with the activities of local governments to fight corruption in the municipal service. Based on an analysis of current legislation and municipal legal acts, the author identifies key principles for the regulation of this issue and suggests ways to resolve it.
Статья 3 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» <1> устанавливает, что противодействие коррупции в Российской Федерации основывается на следующих основных принципах: ——————————— <1> Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228.
1) признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина; 2) законность; 3) публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; 4) неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений; 5) комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер; 6) приоритетное применение мер по предупреждению коррупции; 7) сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами. Рассмотрим, каким образом раскрываются и реализуются данные принципы применительно к противодействию коррупции на муниципальной службе. Признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина. Данный принцип вытекает из ст. 2 Конституции РФ, которая устанавливает, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. Исходя из того, что местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения <2>, реализация данного принципа на местном уровне является важной и необходимой. ——————————— <2> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
По мнению Э. В. Талапиной, данный принцип приобретает особый смысл, поскольку коррупция как негативное социальное явление приводит к нарушению прав граждан, к несоблюдению условий нормальной конкуренции между субъектами экономической деятельности, к дискредитации института публичной гражданской службы в государстве <3>. ——————————— <3> Талапина Э. В. Комментарий к законодательству Российской Федерации о противодействии коррупции (постатейный). М.: Волтерс Клувер, 2010. 192 с.
Принцип законности является общеотраслевым принципом, наиболее значимым для развития российской правовой системы, системы законодательства. Э. В. Талапина выделяет следующие направления реализации данного принципа: 1) точное исполнение Закона государственными и муниципальными служащими, исключающее коррупционные проявления; 2) точное исполнение Закона гражданами и организациями, которые не должны инициировать коррупционные отношения; 3) точное соблюдение и исполнение Закона правоохранительными и другими органами в процессе противодействия коррупции <4>. ——————————— <4> Там же.
На местном уровне для реализации принципа законности в деятельности муниципальных служащих создаются специальные органы и структурные подразделения, занимающиеся вопросами законности. Так, в представительных органах местного самоуправления могут создаваться комиссии (комитеты) по законности. Например, основными задачами комиссии Совета депутатов Волоколамского муниципального района Московской области по законности и местному самоуправлению <5>: ——————————— <5> Решение Совета депутатов Волоколамского муниципального района МО от 28 апреля 2008 г. N 3-24 «Об утверждении Положения о постоянной депутатской комиссии Совета депутатов Волоколамского муниципального района по законности и местному самоуправлению» // СПС «КонсультантПлюс».
1. Подготовка замечаний, предложений к проектам нормативных правовых актов, внесенных на рассмотрение Совета комиссиями и депутатами Совета, главой Волоколамского муниципального района по вопросам ведения Комиссии. 2. Контроль за реализацией решений и нормативных правовых актов, принятых Советом, относящихся к сфере деятельности Комиссии. Публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления как принцип противодействия коррупции играет важную роль. В последнее время с развитием информационного общества, реализацией программы электронного правительства, активным использованием Интернета, появилось больше возможностей для ознакомления с деятельностью органом государственной власти и местного самоуправления. Следует отметить, что, несмотря на широкое распространение термина «публичность» в законодательстве, единого понятия законодательство не содержит. Конституция РФ не упоминает о принципе публичности, а в законодательстве данный термин используется в специальных смыслах — публичность бухгалтерской отчетности, публичности (гласности) судопроизводства и т. д. Отсутствие единого обозначения понятия публичности в некоторых случаях негативно сказывается на его реализации на практике. Принцип публичности и открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления уже нашел свое применение в суде. Так, предметом судебного разбирательства по вопросу о соответствии муниципального правового акта данному принципу стало дело о признании недействующим решения Омутнинской городской Думы от 16.12.2008 N 84 «Об утверждении перечня имущества, находящегося в собственности муниципального образования Омутнинское городское поселение Омутнинского района Кировской области, предназначенного для предоставления его во владение и (или) в пользование на долгосрочной основе субъектам малого и среднего предпринимательства» <6>. Однако суд признал соответствие оспариваемого муниципального правового акта нормам федерального закона и в иске отказал. ——————————— <6> Определение ВАС РФ от 02.12.2010 N ВАС-15527/10 по делу N А28-1448/2010-55/14.
Публичность и открытость в первую очередь предполагает возможность ознакомления граждан и организаций с информацией о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Правовое регулирование данного вопроса осуществляется отдельным федеральным законом. Федеральным законом от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» <7> установлены основные принципы обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления: ——————————— <7> Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Собрание законодательства РФ. 2009. N 7. Ст. 776.
1) открытость и доступность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом; 2) достоверность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и своевременность ее предоставления; 3) свобода поиска, получения, передачи и распространения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления любым законным способом; 4) соблюдение прав граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту их чести и деловой репутации, права организаций на защиту их деловой репутации при предоставлении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. При этом доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может обеспечиваться следующими способами <8>: ——————————— <8> Там же.
1) обнародование (опубликование) государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в средствах массовой информации; 2) размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в сети Интернет; 3) размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в помещениях, занимаемых указанными органами, и в иных отведенных для этих целей местах; 4) ознакомление пользователей информацией с информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в помещениях, занимаемых указанными органами, а также через библиотечные и архивные фонды; 5) присутствие граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на заседаниях коллегиальных государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления, а также на заседаниях коллегиальных органов государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления; 6) предоставление пользователям информацией по их запросу информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; 7) другими способами, предусмотренными законами и (или) иными нормативными правовыми актами, а в отношении доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления — также муниципальными правовыми актами. На муниципальном уровне принимаются соответствующие акты, регулирующие порядок обеспечения доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления. Муниципальные правовые акты могут быть как общего характера и распространяться на все органы местного самоуправления <9>, так и принимаются по отдельным органам местного самоуправления — представительному органу, главы муниципального образования и т. д. <10>. ——————————— <9> Положение об обеспечении доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления городского поселения Егорьевск Егорьевского муниципального района Московской области от 27 сентября 2010 г. N 9-н/2010 (принято решением Совета депутатов городского поселения Егорьевск Егорьевского муниципального района МО от 24 сентября 2010 г. N 68/9) // СПС «КонсультантПлюс». <10> Решение Совета депутатов Солнечногорского муниципального района МО от 26 ноября 2010 г. N 220/23 «Об утверждении Положения об обеспечении доступа к информации о деятельности Совета депутатов Солнечногорского муниципального района Московской области» // СПС «КонсультантПлюс»; Постановление администрации городского округа Коломна МО от 4 июня 2010 г. N 1154 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности главы городского округа Коломна и администрации городского округа Коломна» // СПС «КонсультантПлюс».
По мнению Э. В. Талапиной, принцип публичности и открытости (транспарентности) несет и превентивную антикоррупционную нагрузку — во-первых, открытость деятельности власти сокращает коррупционные возможности, во-вторых, высвечивает любые отклонения и нарушения, помогая работе правоохранительных органов, в-третьих, позволяет гражданам и организациям включиться в процесс противодействия коррупции <11>. ——————————— <11> Талапина Э. В. Комментарий к законодательству Российской Федерации о противодействии коррупции (постатейный). М.: Волтерс Клувер, 2010. 192 с.
Применительно к реализации данного принципа при противодействии коррупции на муниципальной службе, необходимо отметить, что данный вопрос следует рассматривать исходя из самого понятия муниципальной службы и ее соотношения с публичной службой <12>. ——————————— <12> Киреева Е. Ю. Муниципальная служба в условиях реформы государственного управления: вопросы методологии и практики: Автореф. дис. … д. ю.н. М., 2010.
Принцип комплексного использования политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер. Комплексность использования мер противодействия коррупции ориентирована как на профилактическую работу, так и на непосредственную борьбу с коррупционными проявлениями и ликвидацию их последствий <13>. Следует отметить, что только комплексные меры в их совокупности позволят решить проблемы по преодолению коррупции. ——————————— <13> Талапина Э. В. Комментарий к законодательству Российской Федерации о противодействии коррупции (постатейный). М.: Волтерс Клувер, 2010. 192 с.
Политические меры должны исходить от всего государства, в связи с этим антикоррупционная политика осуществляется на всех уровнях власти и имеет нормативное закрепление на федеральном уровне. Организационные меры предполагают создание как специальных органов местного самоуправления, осуществляющих противодействие коррупции (различные комиссии, комитеты и т. д.), так и создание соответствующих структурных подразделений в уже существующих органах местного самоуправления, а также наделения отдельными полномочиями по преодолению коррупции уже существующих подразделений. При этом обязательно должно иметь место четкое распределение полномочий и функций, с исключением дублирования. Информационно-пропагандистские меры предполагают широкий спектр мероприятий по противодействию коррупции, осуществляемый органами местного самоуправления, которые могут проводиться в различных формах: проведение круглых столов и конференций, методических семинаров, просветительская деятельность через средства массовой информации, проведение разъяснительной работы в сети Интернет, работа с обращениями граждан по вопросам коррупционных проявлений. Социально-экономические меры предполагают в первую очередь финансовое обеспечение муниципальных программ по противодействию коррупции, установление ряда социальных гарантий для муниципальных служащих и т. д. Правовые меры предусматривают в обязательном порядке создание соответствующей правовой базы по противодействию коррупции. Закрепление ряда обязательных норм в федеральном законодательстве окажется не эффективным, если механизм работы по предупреждению и ликвидации коррупции не будет установлен на региональном и муниципальном уровнях. При этом обязательно должна быть установлена также и ответственность за нарушение указанных норм. В числе основных правовых мер следует также называть и проведение антикоррупционной экспертизы законодательства, а также проектов муниципальных правовых актов, с помощью которой можно устранить коррупциогенные факторы в нормативно-правовых актах. Закон о противодействии коррупции предусматривает и иные меры, однако не раскрывая их. Приоритетное применение мер по предупреждению коррупции. По мнению В. В. Астанина, принцип приоритетного применения мер по предупреждению коррупции выражается в заблаговременном принятии профилактических мер, направленных на предупреждение коррупции, и прежде всего на устранение причин и условий, способствующих ее проявлениям <14>. Как уже отмечалось, важное значение, например, имеет проведение антикоррупционной экспертизы проектов муниципальных правовых актов. Уже на стадии обсуждения и принятия таких актов можно выявить некоторые коррупциогенные факторы и соответственно устранить их, что позволит применять законодательство более эффективно. ——————————— <14> Астанин В. В. Принципы противодействия коррупции в российском законодательстве // Юридический мир. 2009. N 2.
Данный принцип, на наш взгляд, должен реализовываться в том случае, что если законодательство о противодействии коррупции вступает в противоречие с нормами иных законов и нормативно-правовых актов, должны применяться нормы законодательства о противодействии коррупции. Представляется необходимым данное положение закрепить в Федеральном законе о противодействии коррупции. Сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами. Обеспечение участия институтов гражданского общества в противодействии коррупции является одним из основных направлений реализации Национальной стратегии противодействия коррупции <15>. ——————————— <15> Указ Президента РФ от 13 апреля 2010 г. N 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 — 2011 годы» // Собрание законодательства РФ. 2010. N 16. Ст. 1875.
Участие граждан, общественных организаций, иных институтов гражданского общества в противодействии коррупции в органах государственной власти и местного самоуправления является необходимым условием реализации антикоррупционной политики российского государства. Именно реакция общества, нетерпимость по отношению к коррупции, будет способствовать снижению коррупционных проявлений государственными и муниципальными служащими, иными должностными лицами. Одной из самых активных общественных организаций в области противодействия коррупции является Межрегиональная общественная организация содействия защите гражданских прав «Справедливость». Например, 2 июля 2008 г. в Москве прошла конференция «Роль общественных организаций в противодействии коррупции», организованная межрегиональной общественной организацией содействия защите гражданских прав «Справедливость», по результатам которой было принято обращение в Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции. В обращении предложены следующие меры по совершенствованию работы общественных организаций в противодействии коррупции <16>: ——————————— <16> Обращение участников общественной конференции «Роль общественных организаций в противодействии коррупции» // http:// www. socpolitika. ru/ rus/ ngo/ documents/ document8039_print. shtml.
1. Создать в регионах сеть общественных приемных для оказания бесплатной юридической помощи гражданам и сбора информации о коррупционных явлениях и замешанных в них лицах. 2. Создать общедоступную базу данных коррупционных проявлений, выявленных и проверенных участниками общественных организаций. 3. Проводить региональные мониторинги эффективности работы руководителей государственных и муниципальных органов власти, на основании которых вести их рейтинги. 4. Участвовать общественным организациям в назначении государственных и муниципальных служащих регионального и местного уровня на руководящие должности. 5. Создать в судебных округах общественные комиссии для анализа деятельности судебных органов и участия в работе квалификационных коллегий судей. 6. Создать общедоступную базу данных протоколов судебных заседаний, предложить законодательно закрепить обязательную аудиозапись судебных заседаний. 7. Предложить внести в законодательство норму о свободном доступе СМИ и общественности к протоколам судебных заседаний. 8. Предложить внести в законодательство норму о привлечении членов общественных организаций в судебных заседаниях в качестве судебных заседателей. 9. Предоставлять информационно-аналитические материалы Совету при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции, а также органам исполнительной, законодательной и судебной власти. Необходимо отметить, что принцип сотрудничества государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами получает свое развитие и в специальных федеральных законах, принятых в области противодействия коррупции. Так, например Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» <17> одним из принципов организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) называет сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). ——————————— <17> Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Собрание законодательства РФ. 2009. N 29. Ст. 3609.
Необходимо отметить, что законодательство субъектов РФ и муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы противодействия коррупции, как правило, основываются на тех принципах, которые закреплены в федеральном законодательстве. Например, Закон Санкт-Петербурга от 14 ноября 2008 г. N 674-122 «О дополнительных мерах по противодействию коррупции в Санкт-Петербурге» <18> прямо устанавливает, что противодействие коррупции в Санкт-Петербурге основывается на принципах, установленных федеральным законодательством. Те же самые формулировки встречаются и в иных субъектах РФ <19>. ——————————— <18> Закон Санкт-Петербурга от 14 ноября 2008 г. N 674-122 «О дополнительных мерах по противодействию коррупции в Санкт-Петербурге» // Санкт-Петербургские ведомости. 28.11.2008. N 224. <19> Закон Волгоградской области от 13 июля 2009 г. N 1920-ОД «О дополнительных мерах по противодействию коррупции в Волгоградской области» // Волгоградская правда. 22.07.2009. N 132.
В целом, следует сделать вывод, что реализация принципов противодействия коррупции, закрепленных федеральным законом, на муниципальном уровне в первую очередь зависит от тех мер, которые будут приняты в субъектах РФ и муниципальных образованиях для борьбы с коррупцией.
