(Гаврилова Н. В.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2012, N 9)
ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ НА МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ: ДОСТУПНОСТЬ ИНФОРМАЦИИ О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ КАК СРЕДСТВО ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ <*>
Н. В. ГАВРИЛОВА
——————————— <*> Gavrilova N. V. Counteraction of corruption at municipal service: accessibility of information on activities of municipal servants as a means of counteraction.
Гаврилова Надежда Владимировна, заместитель директора по правовым вопросам автономной некоммерческой организации «Центр развития местного самоуправления» (г. Москва).
Статья посвящена исследованию деятельности органов местного самоуправления по противодействию коррупции в России. На основе анализа действующего законодательства, а также муниципальных правовых актов автор исследует механизмы доступности информации о деятельности муниципальных служащих, выявляет основные недостатки в нормативно-правовом регулировании данного вопроса и предлагает пути их устранения.
Ключевые слова: доступность информации, муниципальная служба, противодействие коррупции, муниципальные служащие.
The article is devoted to research of activity of local governments on corruption counteraction in Russia. The author examines availability of information about the activities of municipal officials, reveals the basic lacks of the legal regulation on the basis of the current legislation analysis, and offers ways of their elimination.
Key words: availability of information, municipal service, combating corruption, municipal officials.
Статья 4 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» <1> устанавливает основные принципы муниципальной службы: приоритет прав и свобод человека и гражданина; равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего; профессионализм и компетентность муниципальных служащих; стабильность муниципальной службы; доступность информации о деятельности муниципальных служащих; взаимодействие с общественными объединениями и гражданами; единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы; правовая и социальная защищенность муниципальных служащих; ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; внепартийность муниципальной службы. ——————————— <1> Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2007. N 10. Ст. 1152.
Одним из основных принципов муниципальной службы, как отмечает Е. Ю. Киреева, считается принцип доступности информации о деятельности муниципальных служащих <2>. Данный принцип имеет решающее значение для обеспечения конституционных установлений об участии граждан РФ в управлении делами государства (ч. 1 ст. 32 Конституции РФ) и об обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц знакомить каждого с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ч. 2 ст. 24 Конституции РФ) <3>. ——————————— <2> Киреева Е. Ю. Правовой статус муниципальных служащих в Российской Федерации: Монография. М.: Изд-во РАГС, 2008. С. 30 — 32. <3> Там же. С. 46.
Действительно, обеспечение доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления имеет важное значение. В принятой в 2002 г. Федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002 — 2010 годы)» отмечался ряд проблем в области информационной доступности органов власти: «Отсутствует необходимая нормативная правовая база, а также стандарты и регламенты предоставления органами государственной власти населению, организациям и другим органам государственной власти требуемой информации. Не сформирована инфраструктура, обеспечивающая информационную безопасность электронных форм взаимодействия органов государственной власти между собой, с населением и организациями. Отсутствуют доступные механизмы обеспечения «цифрового доверия» в виде системы удостоверяющих центров, применяющих технологию электронной цифровой подписи. Созданные удостоверяющие центры не объединены в домены взаимного доверия, их услуги фактически недоступны для населения и организаций. В электронном виде не предоставляются услуги в области нотариата, размещение нормативных правовых актов в сети Интернет не является официальной публикацией и т. д.» <4>. В связи с этим распоряжением Правительства РФ от 17 июля 2006 г. N 1024-р была утверждена Концепция региональной информатизации до 2010 г. <5>. ——————————— <4> Постановление Правительства РФ от 28 января 2002 г. N 65 (в ред. от 09.06.2010) «О федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002 — 2010 годы)» // Собрание законодательства РФ. 2002. N 5. Ст. 531. <5> Распоряжение Правительства РФ от 17 июля 2006 г. N 1024-р (в ред. от 10.03.2009) «О Концепции региональной информатизации до 2010 г.» // Собрание законодательства РФ. 2006. N 30. Ст. 3419.
Понятие «информация» раскрывается Федеральным законом от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» <6>. В соответствии со ст. 2 Закона информация — это сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления. Закон также определяет понятие «доступ к информации» как возможность получения информации и ее использования. Однако представляется, что «доступ к информации» и «доступность информации» как принцип муниципальной службы понятия не тождественные, и доступность представляется автору понятием более широким, включающим в себя в том числе и доступ к информации. ——————————— <6> Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ (в ред. от 06.04.2011, с изм. от 21.07.2011) «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // Собрание законодательства РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3448.
Закон об информации закрепляет право на доступ к информации, основное содержание которого применительно к информации об органах местного самоуправления, в том числе гражданин (физическое лицо) имеет право на получение от органов местного самоуправления, их должностных лиц информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы, а организация — непосредственно касающейся прав и обязанностей этой организации, а также информации, необходимой в связи с взаимодействием с указанными органами при осуществлении этой организацией своей уставной деятельности. Установлен запрет на ограничение доступа к нормативным правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также устанавливающим правовое положение организаций и полномочия органов местного самоуправления; о деятельности органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, составляющих служебную тайну); информации, недопустимость ограничения доступа к которой установлена федеральными законами. Органы местного самоуправления обязаны обеспечивать доступ, в том числе с использованием информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе сети Интернет, к информации о своей деятельности на русском языке и государственном языке соответствующего субъекта Российской Федерации и нормативным правовым актам органов местного самоуправления. Лицо, желающее получить доступ к такой информации, не обязано обосновывать необходимость ее получения. Решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления, нарушающие право на доступ к информации, могут быть обжалованы в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу либо в суд. Предоставляется бесплатно информация о деятельности органов местного самоуправления, размещенная такими органами в информационно-телекоммуникационных сетях, установление платы за предоставление органом местного самоуправления информации о своей деятельности возможно только в случаях и на условиях, которые установлены федеральными законами. Кроме того, Федеральным законом от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» <7> установлены основные принципы обеспечения доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления, в том числе открытость и доступность информации о деятельности органов местного самоуправления; достоверность информации о деятельности органов местного самоуправления и своевременность ее предоставления; свобода поиска, получения, передачи и распространения информации о деятельности органов местного самоуправления любым законным способом; соблюдение прав граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту их чести и деловой репутации, права организаций на защиту их деловой репутации при предоставлении информации о деятельности органов местного самоуправления. ——————————— <7> Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Собрание законодательства РФ. 2009. N 7. Ст. 776.
При этом доступ к информации о деятельности органов местного самоуправления может обеспечиваться следующими способами <8>: обнародование (опубликование) органами местного самоуправления информации о своей деятельности в средствах массовой информации; размещение органами местного самоуправления информации о своей деятельности в сети Интернет; размещение органами местного самоуправления информации о своей деятельности в помещениях, занимаемых указанными органами, и в иных отведенных для этих целей местах; ознакомление пользователей информацией с информацией о деятельности органов местного самоуправления в помещениях, а также через библиотечные и архивные фонды; присутствие граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на заседаниях коллегиальных органов местного самоуправления, а также на заседаниях коллегиальных органов государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления; предоставление пользователям информацией по их запросу информации о деятельности органов местного самоуправления, а в отношении доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления — также муниципальными правовыми актами. ——————————— <8> Там же.
На муниципальном уровне принимаются соответствующие акты, регулирующие порядок обеспечения доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления. Муниципальные правовые акты могут быть как общего характера и распространяться на все органы местного самоуправления <9>, так и принимаются по отдельным органам местного самоуправления — представительному органу, главы муниципального образования и т. д. <10>. ——————————— <9> Положение об обеспечении доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления городского поселения «Егорьевск» Егорьевского муниципального района Московской области от 27 сентября 2010 г. N 9-н/2010 (принято решением Совета депутатов городского поселения «Егорьевск» Егорьевского муниципального района МО от 24 сентября 2010 г. N 68/9) // СПС «КонсультантПлюс». <10> Решение Совета депутатов Солнечногорского муниципального района МО от 26 ноября 2010 г. N 220/23 «Об утверждении Положения об обеспечении доступа к информации о деятельности Совета депутатов Солнечногорского муниципального района Московской области» // СПС «КонсультантПлюс».
Необходимо отметить, что принцип доступности информации о деятельности муниципальных служащих корреспондирует с принципом публичности и открытости деятельности органов местного самоуправления, закрепленным ст. 3 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» <11>. Публичность и открытость деятельности органов местного самоуправления как принцип противодействия коррупции играет важную роль. В последнее время с развитием информационного общества, реализацией программы электронного правительства, активным использованием Интернета появилось больше возможностей для ознакомления с деятельностью органов местного самоуправления. Следует отметить, что, несмотря на широкое распространение термина «публичность» в законодательстве, единого понятия законодательство не содержит. Конституция РФ <12> не упоминает о принципе публичности, а в законодательстве данный термин используется в специальных смыслах — публичности бухгалтерской отчетности, публичности (гласности) судопроизводства и т. д. Отсутствие единого обозначения понятия публичности в некоторых случаях негативно сказывается на его реализации на практике. Принцип публичности и открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления уже нашел свое применение в суде. Публичность и открытость в первую очередь предполагает возможность ознакомления граждан и организаций с информацией о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Правовое регулирование данного вопроса осуществляется отдельным федеральным законом, а именно Федеральным законом от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» <13>. ——————————— <11> Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства РФ 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228. <12> Конституция Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс». <13> Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Собрание законодательства РФ. 2009. N 7. Ст. 776.
По мнению Э. В. Талапиной, принцип публичности и открытости (транспарентности) несет и превентивную антикоррупционную нагрузку — во-первых, открытость деятельности власти сокращает коррупционные возможности, во-вторых, высвечивает любые отклонения и нарушения, помогая работе правоохранительных органов, в-третьих, позволяет гражданам и организациям включиться в процесс противодействия коррупции <14>. ——————————— <14> Талапина Э. В. Комментарий к законодательству Российской Федерации о противодействии коррупции (постатейный). М.: Волтерс Клувер, 2010. 192 с.
Применительно к реализации данного принципа при противодействии коррупции на муниципальной службе необходимо отметить, что данный вопрос следует рассматривать исходя из самого понятия муниципальной службы и ее соотношения с публичной службой <15>. ——————————— <15> Талапина Э. В. Комментарий к законодательству Российской Федерации о противодействии коррупции (постатейный). М.: Волтерс Клувер, 2010. С. 14.
С развитием информационных сетей важное значение при реализации принципа доступности о деятельности муниципальных служащих приобретает размещение информации о деятельности органов местного самоуправления в сети Интернет на официальных сайтах органом местного самоуправления, а также и в других источниках, размещенных в сети Интернет. Деятельность такого рода должна быть нормативно регламентирована. Например, Постановлением главы Волгограда от 29 декабря 2009 г. N 3436 «Об информации о деятельности администрации Волгограда, размещаемой в сети Интернет» <16> утверждены Положения «Об официальном информационно-справочном интернет-портале Волгограда», «Об информационном интранет-портале администрации Волгограда», а также перечень информации, размещаемой на официальном информационно-справочном интернет-портале Волгограда и информационном интранет-портале администрации Волгограда. В соответствии с Постановлением установлены задачи официального сайта: предоставление достоверной информации о деятельности администрации Волгограда, ее структурных подразделений и подведомственных им муниципальных организаций; предоставление возможностей для информационного взаимодействия администрации Волгограда и ее структурных подразделений с населением и организациями Волгограда. ——————————— <16> Постановление главы Волгограда от 29 декабря 2009 г. N 3436 (в ред. от 14.03.2011) «Об информации о деятельности администрации Волгограда, размещаемой в сети Интернет» // Городские вести. Царицын — Сталинград — Волгоград. N 3 от 16.01.2010.
Официальный сайт осуществляет функции размещения общей информации об администрации Волгограда, ее структурных подразделениях и городских мероприятиях, предоставление общедоступных информационных ресурсов администрации Волгограда широкому кругу пользователей сети Интернет, информирование о деятельности структурных подразделений администрации Волгограда путем предоставления населению и юридическим лицам конкретных фактических сведений и наиболее актуализированной справочной и статистической информации, предоставление возможности поиска муниципальных правовых актов Волгограда, информации о муниципальных целевых программах, реализации национальных проектов на территории Волгограда; организацию обсуждений (форумов, конференций); распространение информации о предстоящих мероприятиях администрации Волгограда и ее структурных подразделений для средств массовой информации, создание каналов обратной связи для обеспечения взаимодействия с населением и организациями, организацию интернет-приемных администрации Волгограда, ее структурных подразделений, предоставление справочно-информационных услуг (электронные копии различных бланков, образцы готовых документов, инструкции по их заполнению и другое). При этом все структурные подразделения размещают на официальном сайте и портале анонсы планируемых мероприятий с участием представителей средств массовой информации или населения, а также информационные материалы новостного характера о проведенных мероприятиях. В целом автор отмечает, что органы местного самоуправления отстают от федеральных органов государственной власти по уровню информационно-технологического обеспечения административно-управленческих процессов, а также развития информационно-технологической инфраструктуры и государственных информационных систем.
