(«Культура: управление, экономика, право», 2011, N 2)
О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КУБАНСКОГО ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
РОСОХРАНКУЛЬТУРЫ В 2008 — 2011 ГОДАХ
Н. П. АСТАШКИНА
2 сентября 2008 г. Приказом Федеральной службы N 30 в городе Краснодаре образовано Кубанское территориальное управление Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия — одно из тринадцати межрегиональных территориальных управлений Росохранкультуры. Управление осуществляет свою деятельность на территории четырех субъектов Российской Федерации: Республики Адыгея, Кабардино-Балкарской Республики, Карачаево-Черкесской Республики, Краснодарского края.
На подведомственной территории площадью 110,2 тыс. кв. км расположено 346 объектов культурного наследия федерального значения; 13836 объектов археологии, 73 музея, 1645 библиотек, 82 архива. Управление Росохранкультуры осуществляет свою деятельность на территории Южного и Северо-Кавказского федеральных округов Российской Федерации, при этом Краснодарский край, Кабардино-Балкарская Республика, Карачаево-Черкесская Республика и Республика Адыгея относятся к категории территорий с предельной концентрацией объектов культурного наследия, хронологический диапазон которых охватывает все этапы, через которые прошло в своем развитии человеческое общество за последние 450 — 500 тысяч лет.
Только на территории Краснодарского края за последние 15 лет выявлено порядка 90000 объектов культурного наследия, абсолютное большинство которых составляют памятники археологии. Аналогичная ситуация и в перечисленных выше субъектах Федерации. При этом ни один регион России не является столь привлекательным для капиталовложений и не подвержен в такой степени антропогенному воздействию и интенсивной хозяйственной деятельности, как Южный и Северо-Кавказский федеральные округа. Особую актуальность охрана культурного наследия приобретает в связи с расширением рекреационной сети и туристической инфраструктуры города-курорта Сочи в рамках подготовки города к Олимпиаде 2014 г. Развитие Сочи как комплексной конкурентоспособной зоны предполагает выполнение задачи, поставленной Президентом России на Кубанском экономическом форуме, по созданию на базе Сочи мирового туристического центра. На территории города учтено 356 объектов культурного наследия различного статуса и категорий охраны, 104 из них относится к памятникам археологии.
Необходимо учитывать и то обстоятельство, что все субъекты относятся к приграничным, с особым режимом посещения, еще одной особенностью является и то, что огромное количество памятников сосредоточено в горной, малозаселенной и труднодоступной местности.
Несмотря на небольшую штатную численность (9 человек), в том числе региональный инспектор по Карачаево-Черкесской и Кабардино-Балкарской Республикам, Управление успешно осуществляет свою основную функцию — государственного контроля и надзора в установленной сфере деятельности. Согласно Положению Управление осуществляет функции по контролю и надзору в области охраны культурного наследия, авторского права и смежных прав.
Работа Управления организована на основании утвержденных Росохранкультурой планов на год, согласованных с Генеральной прокуратурой Российской Федерации планов проверок, поручений и заданий Росохранкультуры, обращений правоохранительных органов, юридических и физических лиц.
Деятельность Управления осуществлялась как самостоятельно, так и во взаимодействии со структурными подразделениями аппарата Полномочного представителя Президента Российской Федерации в Южном федеральном округе, Главного федерального инспектора по Краснодарскому краю, органами исполнительной и законодательной власти, правоохранительными, таможенными органами, органами прокуратуры подведомственных субъектов.
Главные задачи, решаемые Управлением, — это усиление государственного контроля и надзора в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, расширение практики применения, в полном объеме, установленных законодательных мер и привлечения к ответственности лиц за повреждение, перемещение, разрушение или уничтожение объектов культурного наследия, нанесение им ущерба, изменение облика и интерьера, являющихся предметом охраны объекта культурного наследия.
По результатам рассмотрения дел об административных правонарушениях взыскано в доход бюджета Российской Федерации штрафов на общую сумму 228000 рублей. Также по предписанию Управления ООО «Трансюжстрой» был возмещен ущерб в сумме 251185 рублей, причиненный объекту культурного наследия федерального значения «Парк «Дендрарий с садово-парковой скульптурой и архитектурными сооружениями малых форм» при строительстве олимпийского объекта на участке Сочи — Адлер — Веселое.
За отчетный период Кубанское управление Росохранкультуры приняло активное участие в защите интересов Российской Федерации в арбитражных судах и в судах общей юрисдикции в качестве истца, ответчика и третьего лица по 31 делу.
Кубанскому управлению удалось отстоять законность актов проверок соблюдения законодательства в области охраны культурного наследия, законность и обоснованность выданных предписаний, постановлений о наложении административных штрафов по делам об административных правонарушениях по ст. ст. 7.13, 7.14, 7.16 КоАП РФ. Выступая в качестве истца, Кубанское управление Росохранкультуры признает незаконность постановлений глав муниципальных образований, нарушивших законодательство в области охраны культурного наследия, устанавливает в суде право собственности Российской Федерации на изъятые правоохранительными органами культурные ценности.
Управлением при проведении ряда проверок выявлены факты коррупции, установлены признаки таких уголовных деяний, как уничтожение (разрушение) памятников архитектуры и археологии, завышение стоимости проводимых охранно-спасательных археологических, факты хищения бюджетных средств, мошенничества при осуществлении деятельности при проведении работ на памятниках архитектуры и археологии, подготовке документов по проводимым работам. Так, при проведении внеплановой проверки Управлением выявлены факты коррупции с повлекшими за ними уничтожение объектов археологического наследия при реконструкции (строительстве) лесохозяйственной противопожарной автомобильной дороги «Молоканова щель» в долине реки Арзамаш, село Прасковеевка. Материалы проверки направлены в прокуратуру Краснодарского края для принятия решения в порядке, установленном ст. ст. 144 — 145 УПК РФ. Управлением при проведении внеплановой проверки выявлены признаки мошенничества в действиях ООО «Кубаньэкспертиза» при разработке раздела «Охрана историко-культурного наследия» в составе проекта «Строительство очистных сооружений сточных вод, 12 тыс. куб. м в сутки (включая проектно-изыскательские работы)».
Благодаря кропотливой работе немногочисленной, но очень дружной и работоспособной команды удалось сохранить, отреставрировать множество объектов культурного наследия. Удалось остановить такие явления, как снос, незаконные перемещения объектов культурного наследия, проведение работ на памятниках без лицензии.
По итогам проведения проверок пользователем здания-памятника — ФГОУ высшего профессионального образования «Краснодарский государственный университет культуры и искусств» проведены противоаварийные ремонтно-реставрационные работы на объекте культурного наследия федерального значения «Дом Кузнецова 1888 — 1900», а также разработан проект зон охраны памятника. Цель проводимых Управлением проверок — не только выявление и пресечение нарушений закона (ведь не выявив и не проанализировав их, невозможно сохранить наше наследие), но и оказание правовой, методической помощи пользователям объектов культурного наследия, музеям, библиотекам, архивам, муниципальным образованиям и гражданам.
В результате сотрудничества и четкого взаимодействия с таможенными и правоохранительными органами отлажена работа в сфере сохранения культурных ценностей, проводится большая работа по регистрации и поиску похищенных культурных ценностей, по предотвращению контрабандного вывоза культурных ценностей за рубеж, налажена работа по регистрации факта ввоза культурных ценностей.
При обращении конфискованных или задержанных культурных ценностей в доход государства Кубанское управление в установленном порядке осуществляет передачу культурных ценностей на постоянное хранение в государственные музейный, библиотечный, архивный фонды Российской Федерации либо религиозным объединениям.
Управлением осуществлены передачи обращенных в доход государства культурных ценностей и 29 наименований на временное хранение: в фонды ГУК КК «Краснодарская краевая универсальная научная библиотека им. А. С. Пушкина», в фонды ГУК КК «Краснодарский государственный историко-археологический музей-заповедник имени Е. Д. Фелицына», в Адыгейский институт гуманитарных исследований им. Т. М. Керашева.
С целью формирования эффективной системы взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по охране объектов культурного наследия, усиления контроля и надзора за полнотой и качеством осуществления им переданных полномочий в отношении памятников федерального значения комиссиями Росохранкультуры и Управления проведены документарные и выездные проверки органов исполнительной власти, уполномоченных в области охраны объектов культурного наследия республик Адыгея, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия и Краснодарского края.
Анализ деятельности в сфере охраны памятников, осуществляемый органами исполнительной власти в перечисленных субъектах, показал, что исполнять переданные полномочия некоторые из них по объективным и субъективным причинам оказались не готовы. К моменту передачи полномочий регионы оказались в неравных «стартовых» позициях. В ряде республик и краев в предыдущие годы была проведена сплошная паспортизация, изданы «Своды памятников», в других субъектах работа по выявлению, постановке на государственный учет, сохранению памятников на начальной стадии. Несмотря на то что все органы исполнительной власти субъектов работали в одном правовом поле и приблизительно равных социально-экономических условиях, наблюдается существенная разница в подходе к решениям поставленных задач и, соответственно, к результативности.
Необходимо отметить системный подход, налаженный Управлением по охране и использованию объектов культурного наследия Республики Адыгея (руководитель Р. К. Ципинов). В течение 2008 — 2010 гг. Управлением проверено техническое состояние объектов культурного наследия федерального значения, расположенных в Республике, и составлены акты технического состояния. По выявленным нарушениям материалы переданы в правоохранительные органы. Проведено более 600 согласований актов выбора земельных участков.
В Адыгее разработана Республиканская целевая программа «Инвентаризация недвижимых объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) Республики Адыгея на 2009 — 2011 годы», утвержденная Постановлением Государственного Совета — Хасэ Республики Адыгея от 21 ноября 2008 г. N 998-ГС с запланированным объемом финансирования из Республиканского бюджета в размере 11 млн. рублей. В рамках реализации этой программы Управление проводит инвентаризацию объектов культурного наследия, составление учетной документации, установку точного местоположения ОКН, фотофиксацию и т. д. Всего в Адыгее с 2002 г. принято 57 актов органов государственной власти по вопросам сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.
По результатам проведенных Управлением Росохранкультуры контрольных мероприятий установлено, что переданные полномочия Министерством культуры Кабардино-Балкарской Республики и Управлением Карачаево-Черкесской Республики по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия фактически не осуществлялись.
Проверками по исполнению выданных предписаний установлено значительное повышение эффективности проводимых Министерством культуры Кабардино-Балкарской Республики и Управлением Карачаево-Черкесской Республики по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия работ. Так, при Министерстве культуры Кабардино-Балкарской Республики создано Управление по государственной охране объектов культурного наследия, а в Управлении Карачаево-Черкесской Республики произошла замена руководства, в результате чего в течение 2010 г. выполнен значительный объем работ по подготовке охранных обязательств, паспортов и другой документации. Существенно возросло количество согласований при землеотводах под различные виды строительства и использования.
Документарными и выездными проверками комиссий Управления была проверена нормативно-правовая база Кабардино-Балкарской и Карачаево-Черкесской республик в области охраны культурного наследия. При этом было установлено, что законы Кабардино-Балкарской Республики содержат нормы, противоречащие федеральному законодательству. В адрес Министерства культуры направлен акт, согласно которому предложено в указанные сроки привести Закон «Об объектах культурного наследия Кабардино-Балкарской Республики», Положение о Министерстве культуры КБР и Положение об Управлении по государственной охране объектов культурного наследия в соответствие с нормами федерального законодательства.
По материалам акта проверки соблюдения законодательства в области охраны объектов культурного наследия в отношении объекта культурного наследия федерального значения монумента «Навеки с Россией», направленным Кубанским управлением в Следственное управление при Прокуратуре Российской Федерации по Кабардино-Балкарской Республике, Следственным управлением при МВД по Кабардино-Балкарской Республике возбуждено уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного ч. 4 ст. 159 УК РФ, и направлено в суд. По результатам рассмотрения в Арбитражном суде Кабардино-Балкарской Республики руководство ООО «Галерея» признано виновным в нецелевом расходовании бюджетных средств в размере 3 млн. рублей, которые будут возвращены в государственный бюджет.
Проверками, проведенными комиссиями Кубанского управления, установлены нарушения при производстве строительно-земляных работ на памятниках археологии федерального значения: курганной группе «Малкинская» (остановлено строительство кафе и станции технического обслуживания, впоследствии строящиеся объекты демонтированы, территория памятника приведена в соответствующее состояние), на Баксанском Третьем городище (остановлены строительные работы на цитадели и детинце городища), на Кызбурунских курганах (остановлены работы по строительству районного центра), по вновь выявленным объектам — памятникам археологии в зоне строительства ВЛ 110 кВт (заказчик ОАО «МРСК Северного Кавказа») выданы предписания о демонтаже установленных опор либо о финансировании охранно-спасательных раскопок памятников, по территориям или зонам охраны которых проложена высоковольтная линия. В адрес исполнителя работ (ГП КБР «Наследие») в районные администрации, выдававшие с нарушениями действующего законодательства РФ разрешения на производство работ, направлены предписания об аннулировании указанных разрешений. Аналогичные предписания направлены в адрес ГП «Управление государственной экспертизы КБР». По факту умышленного уничтожения вновь выявленного объекта культурного наследия — памятника археологии предположительно 2-го тыс. до н. э. при строительстве базы подразделений войск специального назначения МВД КБР составлены акты, и материалы направлены в Следственное управление Следственного комитета РФ по КБР о привлечении к уголовной ответственности. В январе текущего года при участии регионального инспектора Б. Х. Атабиева была задержана группа грабителей при раскопках кургана N 2 высотой до 27 метров Урванской курганной группы 3-го тыс. до н. э. Материалы переданы в отдел дознания МОБ УВД по Урванскому району Кабардино-Балкарской Республики для возбуждения уголовного дела.
Управлением проведена плановая проверка полноты и качества осуществления Управлением по охране, реставрации и эксплуатации историко-культурных ценностей (наследия) Краснодарского края переданных полномочий по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия.
Установлено, что в III квартале 2010 г. краевым органом охраны памятников проведено 11 мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия федерального значения. Краевым управлением проводилась большая работа по согласованию землеотводов земельных участков под любые виды строительства. Только за период 1-го полугодия 2010 г. им выдано 3014 заключений о наличии либо отсутствии объектов культурного наследия на земельных участках, подлежащих хозяйственному освоению. Кроме этого, можно назвать успешной проводимую работу по выявлению объектов культурного наследия и включению их в списки выявленных объектов культурного наследия.
Выявлены следующие нарушения законодательства при осуществлении переданных полномочий:
— недостаточными темпами проводится работа по подготовке учетных документов;
— не в полной мере осуществляется контроль за проведением работ на объектах культурного наследия федерального значения по выданным разрешениям на проведение ремонтно-реставрационных работ на памятниках федерального значения (в частности, контроль за проведением работ по сохранению объекта культурного наследия федерального значения «Комплекс санатория «Кавказская Ривьера» практически не осуществлялся).
В целях улучшения качества работы Управления по охране, реставрации и эксплуатации историко-культурных ценностей (наследия) Краснодарского края необходимо увеличить штатную численность сотрудников в соответствии с размерами субвенций. В настоящее время финансирование краевого органа уменьшено на сумму выделенных субвенций.
За высокий профессионализм и достигнутые успехи в области охраны и сохранения культурного наследия России все сотрудники Управления награждены юбилейной медалью Министерства культуры Российской Федерации «150 лет учреждения органов охраны памятников истории и культуры».
За личный вклад в работу, проявление патриотизма в общественной, служебной и трудовой деятельности вручена памятная медаль «Патриот России» старшему государственному инспектору по КБР и КЧР Б. Х. Атабиеву.
За большой вклад в дело сохранения культурного наследия России сотрудники Кубанского управления Росохранкультуры награждены благодарностями и почетными грамотами Министерства культуры Российской Федерации, благодарностями Росохранкультуры.
Хочется отметить одаренность и способности молодого специалиста Кубанского управления Натальи Астаховой, которая в декабре 2009 г. была включена в число участников молодежного форума победителей «Прорыв» в Москве как лауреат краевого конкурса на лучшую научную и творческую работу среди студентов высших учебных заведений Краснодарского края за 2007 г. «Олимп науки Кубани». Тема ее научного труда — «Анализ культовых построек X — XIII вв. на территории Краснодарского края на основе археологических раскопок памятника архитектуры «Леснянское-1». Лучшие из лучших получили премии из рук Президента Российской Федерации Д. А. Медведева.
Приоритетным направлением в работе Кубанского управления Росохранкультуры является защита конституционных прав на доступ каждого гражданина к культурным ценностям, сохранение нашего наследия для будущих поколений.
