(«Культура: управление, экономика, право», 2011, N 2)
ОСНОВНЫЕ ИТОГИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ВОСТОЧНО-СИБИРСКОГО ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
РОСОХРАНКУЛЬТУРЫ С СЕНТЯБРЯ 2008 ГОДА
А. Н. ВОЙТОВИЧ
С момента создания в сентябре 2008 г. и до настоящего времени Восточно-Сибирским территориальным управлением Росохранкультуры продолжается реализация основных задач, стоящих в рамках и Росохранкультуры образца 2004 г., и Россвязьохранкультуры в области охраны культурного наследия.
Основное направление деятельности все более смещалось в сторону охраны объектов культурного наследия, поскольку именно в этой сфере остро сталкивались интересы частных собственников объектов недвижимости, включая земельные участки и государства, всех ветвей исполнительной власти, муниципальных органов, позиции органов охраны объектов культурного наследия, а также все более явным становилось несовершенство законодательной базы.
До абсурда была доведена ситуация в Чите, где решением областного суда в 2006 г. решение Малого совета Читинского областного Совета народных депутатов от 4 марта 1993 г. N 47, принявшее на государственную охрану более 200 памятников истории и культуры, признано незаконным, поскольку не имело кворума. Под давлением административного ресурса данное абсурдное решение не было оспорено и вступило в законную силу.
В 2010 г. пошли судебные иски, развивавшие далее решение указанного суда, — собственники квартир в домах — объектах культурного наследия требовали через суд признать находящееся в их собственности здание не имеющим статуса объекта культурного наследия, состоящего на государственной охране, и статуса выявленного объекта, а также признать недействительным охранное обязательство. Основываясь на решении областного суда 2006 г., Центральный районный суд Читы исковые требования удовлетворил.
Таким образом, создался прецедент, катастрофичный по своим последствиям для объектов культурного наследия не только Читы и Забайкальского края в целом, но и для памятников всей страны. Последовательная и четкая позиция Восточно-Сибирского управления Росохранкультуры в конечном итоге через две жалобы, направленные последовательно в кассационную инстанцию, а затем в порядке надзора за соблюдением законодательства — в президиум Забайкальского краевого суда, привела в конце января 2011 г. к отмене решения Центрального районного суда города Читы, к отказу истцам в удовлетворении исковых требований в полном объеме. Президиумом Забайкальского краевого суда признан тот факт, что до судебного решения 2006 г. объекты культурного наследия, принятые на государственную охрану в рамках прежнего законодательства, уже были включены в Единый государственный реестр объектов культурного наследия, поэтому процедура их исключения из него должна осуществляться в рамках действующего федерального законодательства, а не путем принятия судебных решений.
Активная борьба с физическим уничтожением объектов культурного наследия, включая памятники федерального значения, к сожалению, не принесла такого исчерпывающего результата. Тем не менее Управление настойчиво пыталось не только привлечь нарушителей к ответственности, но и проводить профилактическую работу по пресечению противоправных действий.
В Иркутске к 2008 г. сложилась тяжелейшая ситуация по объектам деревянного зодчества: памятники откровенно доводились до крайнего состояния, зачастую — сжигались, расчищались земельные участки под застройку в центральной исторической части города при прямом попустительстве, а зачастую — при непосредственном участии руководства органа охраны объектов культурного наследия субъекта РФ, выдававшего незаконные согласования. Так, еще в 2007 г. был разобран объект культурного наследия федерального значения «Здание мастерской иконописцев Старцевых», а его территория занята современной жилой застройкой. Двухлетняя борьба за возбуждение уголовного дела завершилась пятым отказом прокуратуры Иркутской области, при этом организация-застройщик фактически проигнорировала представление, выданное областной прокуратурой. Остатки конструкций здания складированы, отсутствует научно-проектная документация на воссоздание объекта на другом земельном участке и, самое главное, отсутствует решение Правительства Российской Федерации, разрешающее перемещение объекта культурного наследия.
Другой объект культурного наследия федерального значения в Иркутске — «Дом Дубровского» ожидала та же участь. «Эффективный» частный собственник довел памятник до аварийного состояния и заказал научно-исследовательскую работу об утрате объектом историко-культурного значения. После того как до сведения собственника доведено намерение изъять у него бесхозяйственно содержимый объект культурного наследия в случае невыполнения требований предписания, выданного по итогам проверки, им приняты меры по проведению первоочередных противоаварийных работ, а также разработке научно-проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия.
Зачастую проверки, проведенные на объектах культурного наследия, выливались во внеплановые проверки соблюдения лицензионных требований и условий при проведении работ по реставрации. Наиболее показательным здесь является пример, как проводились «реставрационные» работы на «Здании Русско-Азиатского банка» в Иркутске, где изготовление научно-проектной документации и производство работ на объекте и технический надзор осуществляла организация-лицензиат ЗАО «Иркутское жилищное строительство». В рамках контроля за проведением работ по выданному ранее разрешению выявлен факт производства в полном объеме работ на объекте организацией, которая не имеет лицензии на деятельность по реставрации: ООО СК «Иркутскжилстрой». Более того, субподрядная организация пыталась демонтировать оконные переплеты и колоды и установить стеклопакеты и так далее.
Работы на объекте были остановлены, документы проверки направлены в органы внутренних дел для возбуждения уголовного дела по ч. 2 ст. 171 УК РФ за незаконную предпринимательскую деятельность, кроме того, организация-лицензиат (ч. 1 ст. 7.13, ч. 4 ст. 14.1 КоАП) и организация-субподрядчик (ч. 1 ст. 7.13, ч. 2 ст. 14.1 КоАП) привлечены к административной ответственности. В течение года уголовное дело не возбуждалось. Наконец, в 2010 г. материалы дела переданы в следственную часть Следственного управления при УВД по г. Иркутску, которая возбудила уголовное дело. В настоящее время материалы переданы в суд.
В рамках переподготовки специалистов-реставраторов сотрудники Управления повысили квалификацию в стенах ГОУ ВПО «Иркутский государственный политехнический университет» и Международной школе реставраторов, а также участвовали в работе Международного Байкальского зимнего градостроительного университета, который ежегодно изучает проблемы и перспективы сохранения и реабилитации исторической городской среды на примере отдельных кварталов Иркутска.
Участие в судебных процессах — важная часть деятельности Восточно-Сибирского управления. Самым тяжелым из них, несомненно, стал процесс по оспариванию двумя физическими лицами и одним юридическим лицом Постановления администрации Иркутской области от 12 сентября 2008 г. N 254-ПА «Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории города Иркутска, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон», в котором управление выступало третьим лицом со стороны ответчика — правительства Иркутской области. После почти четырех месяцев заседаний суд вынес решение об отказе в исковых требованиях в полном объеме. При рассмотрении кассационной жалобы, поданной истцами в Верховный Суд Российской Федерации, решение Иркутского областного суда оставлено в силе.
В рамках осуществления контроля за исполнением переданных полномочий Управлением проведены четыре проверки органов охраны объектов культурного наследия субъектов Российской Федерации, изучены нормативные правовые акты, принятые в субъектах. В некоторые из них по предложениям Восточно-Сибирского управления внесены изменения, одно — постановление правительства Республики Бурятия от 8 сентября 2009 г. N 332 «Об изменении категории историко-культурного значения объектов культурного наследия регионального значения» отменено. По представлению Управления, направленному в прокуратуру Забайкальского края, через суд отменены Правила землепользования и застройки городского округа «Город Чита», не содержавшие границ зон охраны и границ территорий объектов культурного наследия.
В ноябре 2009 г. для органов охраны объектов культурного наследия субъектов проведен межрегиональный семинар-совещание, в ходе которого проанализированы данные, представляемые субъектами в отчетах об исполнении переданных полномочий, а также проведены занятия по административному производству, которое во всех наших субъектах применяется недостаточно.
К сожалению, многие из проблем в области охраны объектов культурного наследия натыкались на правовые пробелы и несовершенство законодательства. Исторический центр исторического поселения города Иркутска уродуется застройкой, превышающей допустимые высотные и иные регламенты, установленные проектом зон охраны. Законодательством не установлен орган, контролирующий неукоснительное соблюдение требований проекта зон охраны. Отсюда — невозможность выдать предписание о приостановке строительных работ, а чтобы привлечь к административной ответственности нарушителя, также необходимо для начала провести проверку. И это далеко не единственный, но один из самых болезненных вопросов.
Но не следует думать, что Восточно-Сибирское управление все свои немногочисленные кадры бросило исключительно на охрану объектов культурного наследия. В целом по региону мы старались действовать комплексно, одновременно проводя контрольные мероприятия по музеям, архивам и библиотекам, а также, по возможности, встречаясь с представителями таможенных и правоохранительных органов по вопросам ввоза и вывоза культурных ценностей. Да и в целом невозможно в условиях немногочисленного коллектива четко разграничить обязанности и позволить себе роскошь заниматься лишь одним направлением деятельности. Отсюда необходимость постоянной самоподготовки и изучения изменяющейся нормативно-правовой базы по различным направлениям.
За эти годы управлением проведены 21 плановая выездная проверка музеев, 4 плановые выездные проверки архивов, 3 — библиотек, 16 контрольных проверок выданных ранее предписаний. По итогам проверок выдано 39 предписаний об устранении выявленных нарушений.
Акцент на проверки музеев вызван тем, что продолжила свою работу межведомственная комиссия, проводившая комплексную проверку сохранности культурных ценностей, находящихся в фондах музеев Российской Федерации. Во многих музеях выявлены факты грубых нарушений требований федерального законодательства и ведомственных нормативных правовых актов. В июле 2010 г. на межрегиональном семинаре «Актуальные проблемы сохранения музейного фонда Российской Федерации», организованном Министерством культуры Российской Федерации в Иркутске, руководитель управления А. Н. Войтович выступила с докладом, в котором были проанализированы итоги контрольной деятельности управления, сформулированы основные нарушения, их причины и состояние работы по устранению нарушений.
В сфере государственного контроля за сохранением культурных ценностей управлением выдано 15 свидетельств на право вывоза 21 предмета, сумма их страховой оценки составила 65600 рублей, оформлено 117 паспортов на вывозимые музыкальные инструменты и смычки, выдано 430 справок на вывоз 11624 предметов культурного назначения, рассмотрено 10 обращений на ввоз 18 предметов культурного назначения и одно обращение на временный ввоз 495 предметов. По запросам таможенных и правоохранительных органов проведено 45 экспертиз 3825 предметов культурного назначения. Проводились научно-методические семинары для экспертов по культурным ценностям и в городах Иркутске и Улан-Удэ.
Музею истории Республики Бурятия переданы культурные ценности — всего 98 предметов, изъятых таможенными органами у физических лиц при пересечении границы Российской Федерации и обращенных в доход государства.
В апреле 2010 г. в Иркутске Федеральной службой по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия совместно с правительством Иркутской области проведено Межрегиональное совещание органов охраны культурного наследия Сибири и Дальнего Востока «Практика применения законодательства Российской Федерации в области охраны культурного наследия».
В нем приняли участие руководители территориальных управлений: Приморского, Дальневосточного, Сибирского и Среднесибирского; руководители и специалисты госорганов по охране культурного наследия 17 субъектов Российской Федерации: Республики Бурятия, Забайкальского края, Республики Алтай, Республики Саха (Якутия), Республики Тыва, Республики Хакасия, Алтайского края, Красноярского края, Хабаровского края, Амурской области, Кемеровской области, Магаданской области, Новосибирской области, Омской области, Сахалинской области, Томской области; председатель Иркутского регионального отделения «ВООПИиК», а также специалисты в области сохранения объектов культурного наследия — представители образовательных учреждений, проектных организаций.
Не снижая набранных темпов, Восточно-Сибирское территориальное управление Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия готовится к встрече X Всероссийского съезда органов охраны объектов культурного наследия в Иркутске, отмечающем в 2011 г. свой 350-летний юбилей.
