Бережной В. А., кандидат юридических наук, профессор кафедры административного, финансового и коммерческого права Российского государственного торгово-экономического университета (РГТЭУ), заслуженный юрист Российской Федерации.
1. В рамках отмеченного в научной юридической литературе процесса экологизации российского законодательства позволительно говорить о наличии в федеральных законах и иных нормативных правовых актах в области использования и охраны природных ресурсов норм и правил, определяющих экологически обусловленный порядок природопользования. Эти федеральные законы и другие правовые акты, содержащие такие нормы, согласно п. 1 ст. 2 Федерального закона «Об охране окружающей среды», входят в состав законодательства в области охраны окружающей среды. Статьей 4 указанного Федерального закона земля, недра, растительный и животный мир, поверхностные и подземные воды, другие природные ресурсы и системы определены в качестве объектов защиты. Среди различных способов и методов охраны окружающей среды ведущим и результативным, на наш взгляд, является установление Законом и обеспечение строгого исполнения требований по рациональному использованию природных ресурсов, их защита и охрана в процессе природопользования. Совокупность таких требований, норм, правил, регламентов, процедур и других установлений понимается нами как эколого-правовой режим природопользования. Разумеется, что эколого-правовой режим является элементом, составной частью более общего понятия правового режима природопользования. В случае пообъектной конкретизации природопользования правомерно говорить об эколого-правовом режиме землепользования, лесопользования, водопользования и т. д. Разумеется, что и земельный участок как объект земельных отношений имеет свой правовой режим, содержащий эколого-правовые элементы.
2. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» закрепляет основополагающие, сквозные, единые принципы охраны окружающей среды. Такие как: презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности; охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимое условие обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности; приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов; запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, и др. Эти и другие экологические принципы высшего порядка конкретизируются затем в принципах законодательства, регулирующих использование природных ресурсов и объектов в процессе хозяйственной и иной деятельности. Так, Земельный кодекс Российской Федерации (ст. 6), закрепляя землю как природный объект и природный ресурс в качестве объекта земельных отношений, устанавливает (ст. 1) основные принципы земельного законодательства, первоначальные из которых определяют исходные экологические начала всей организации правового регулирования земельных отношений. Так, земля рассматривается как основа жизни и деятельности человека. Регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю. Принципиален и приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, поэтому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде. Аналогичные экологические принципы водного и лесного законодательства закреплены п. п. 1 и 2 ст. 3 Водного кодекса РФ и ст. 1 Лесного кодекса РФ.
Реализация этих и других экологически направленных принципов в положениях отраслевого законодательства обеспечивает приоритет специальных экологических природоохранных требований над правовыми нормами, непосредственно регулирующими использование конкретных природных ресурсов.
3. Требования по охране окружающей среды являются серьезным экологическим фактором установления, реализации и ограничения права пользования природными ресурсами. По Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы могут находиться в различных формах собственности (ст. 9), но свободное осуществление правомочий собственника допускается лишь в том случае, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ст. 36). Природный характер происхождения и функционирования земли и других природных ресурсов определяет дополнительные ограничения в том случае, когда они выступают в качестве недвижимого имущества и объекта права собственности и иных прав. Например, ст. 130 Гражданского кодекса РФ ограничивает свободу действий (правомочий) собственника недвижимого имущества рамками оборотоспособности такого имущества, определяемыми законом. Земельный кодекс РФ (п. 3 ст. 3) относит регулирование имущественных отношений с земельными участками к сфере гражданского законодательства с оговоркой, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами. Обратившись к ст. 27 ЗК РФ, отмечаем экологические, природоохранные мотивы, согласно которым оборот земельных участков исключается (пп. 1 п. 4) или ограничивается (пп. 1 — 4, 12, 14 п. 5), что ведет к запрету предоставления этих участков в частную собственность (п. 2). Запрещается приватизация земельных участков в пределах береговой полосы, определенной по нормам Водного кодекса РФ. Не подлежат отчуждению согласно ст. 28 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» земельные участки в составе земель общего пользования, занятые в том числе парками, лесопарками, садами, скверами, бульварами, водоемами.
Природно-экологические характеристики природных ресурсов и объектов оказывают существенное влияние при определении форм собственности. Так, вполне понятное многообразие форм собственности на земельные участки сменяется фактическим монополизмом федеральной собственности на леса, водные объекты, недра, биологические ресурсы. Это может быть объяснено не в последнюю очередь тем, что лес по Лесному кодексу РФ понимается не только в качестве природного ресурса, но и экологической системы. Водный объект, согласно Водному кодексу РФ, — это природное или искусственное сосредоточение вод и покрытых ими земель, имеющее характерные формы и признаки водного режима в зависимости от морфометрических, физико-географических и других особенностей. Об отношениях собственности уже нет речи, когда мы имеем дело с такими природными ресурсами, экологическими системами, состояниями окружающей среды, как атмосферный воздух, ландшафт, биогеоценозы, климат, озоновый слой земли.
4. Естественные, природно-экологические характеристики природных ресурсов объясняют многие особенности институтов, объектов, категорий, систем, элементов эколого-правового режима природопользования. В ведущих отраслевых актах природоресурсного законодательства, как правило, в разделе общих положений закрепляются основные правовые начала организации использования конкретных видов природных ресурсов. К примеру, выделение категорий земель, деление лесов по целевому назначению или деление водных объектов на поверхностные и подземные. Представляется, что именно природными свойствами, качествами, их разнообразными сочетаниями, соединениями в экологические системы, выполняющие различные функции, определяется целевое предназначение земель, в соответствии с которым ст. 7 ЗК РФ выделены такие категории земель, как земли сельскохозяйственного назначения; земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного и водного фондов. А ст. 10 Лесного кодекса РФ леса подразделяются на защитные леса, эксплуатационные леса и резервные леса. Категорированию земель придается столь важное значение, что перевод земель из одной категории в другую осуществляется на основе Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ. Статьями 7 — 13 этого Федерального закона предусмотрены особенности перевода земель из одной категории в другую, значительная часть которых природно-экологического свойства.
5. Категорирование земель дополняется или уточняется территориальным планированием и территориальным или иным зонированием. Градостроительный кодекс РФ закрепил необходимость проведения территориального планирования назначения и использования конкретных территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территории, под которым понимается обеспечение безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений. Лесной кодекс РФ (ст. 15) предусматривает районирование лесов в зависимости от природно-климатических условий. По Водному кодексу РФ устанавливаются бассейновые округа (ст. 28) и проводится водохозяйственное районирование территории. Понятно, что данные, полученные в результате проведения этих действий, являются правовой основой для более конкретного определения правового режима соответствующих природных ресурсов при их использовании. Одновременно с этим целевое и разрешенное использование природных ресурсов, в частности лесов, допускается лишь при условии совместимости целевого назначения лесов с выполняемыми ими средообразующими, водоохранными, защитными, санитарно-гигиеническими, оздоровительными и иными полезными функциями (ст. 12).
6. Для осуществления непосредственного природопользования в рамках конкретно установленных правоотношений требуется предварительное проведение ряда организационно-технических и иных мероприятий, делающих возможным реализацию права на пользование природными ресурсами. Имеется в виду, например, землеустройство. Согласно Федеральному закону «О землеустройстве» землеустройство — это в том числе и мероприятия по организации рационального использования и охране земель. Обязательное землеустройство проводится в случаях:
выявления нарушенных земель, а также земель, подверженных водной и ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям;
проведения мероприятий по восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий.
Аналогично этому Лесным кодексом предусмотрено проведение лесоустройства (гл. 5), а Водным кодексом — составление и утверждение схем комплексного использования и охраны водных объектов (ст. 33).
Осуществляемое в соответствии с Федеральным законом «О государственном земельном кадастре» кадастрирование земель позволяет определить качественные (природные) и экономические характеристики земельных участков в целях обеспечения: землеустройства; мероприятий, направленных на сохранение и повышение плодородия земель; государственного контроля за использованием и охраной земель. Ведутся также государственные реестры других природных ресурсов (лесной и водный) в целях информационного обеспечения их целевого, комплексного использования, охраны, защиты, восстановления и воспроизводства.
Значительная часть экологических факторов закреплена законом в качестве необходимых требований на стадии процессуального рассмотрения вопроса о предоставлении природных ресурсов в пользование и выступают в качестве необходимого и обязательно присутствующего элемента. Его наличие является одним из условий положительного решения данного вопроса. Имеется в виду требование закона об обязательном проведении оценки воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности. Таким же необходимым действием является государственная экологическая экспертиза, государственная экспертиза по статье Градостроительного кодекса РФ, государственная или муниципальная экспертиза проекта освоения лесов (ст. 89 Лесного кодекса РФ).
7. Экологические нормы и требования в значительной мере определяют содержание и пределы прав гражданина или юридического лица на полученный в пользование природный ресурс. Поскольку экологические требования, как правило, носят ограничительный характер, они находят отражение в обязанностях природопользователей. Так, согласно ст. ст. 42 — 43 Земельного кодекса РФ землепользователи обязаны:
использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту;
осуществлять мероприятия по охране земель, соблюдать порядок пользования лесами, водными и другими природными объектами;
соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов;
не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий.
По основаниям экологического, природоохранного характера права пользования природными ресурсами могут быть ограничены. Такое ограничение предусмотрено ст. 56 Земельного кодекса РФ, ст. 27 Лесного кодекса РФ. Нарушения экологических норм являются основанием для прекращения права пользования природными ресурсами, в том числе принудительного. Так, в соответствии со ст. ст. 44 — 47 Земельного кодекса право собственности, аренды, землепользования, землевладения может быт прекращено принудительно в случае:
1) использования земельного участка не в соответствии с его целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель;
2) использования земельного участка способами, которые приводят к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки;
3) неустранения совершенных умышленно следующих земельных правонарушений:
отравление, загрязнение, порча или уничтожение плодородного слоя почвы вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие за собой причинение вреда здоровью человека или окружающей среде;
нарушения установленного соответствующими нормами ст. ст. 95 — 100 Земельного кодекса РФ режима использования земель особо охраняемых природных территорий, земель природоохранного, рекреационного назначения, земель историко-культурного назначения, особо ценных земель, других земель с особыми условиями использования, а также земель, подвергшихся радиоактивному загрязнению;
систематического невыполнения обязательных мероприятий по улучшению земель, охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих состояние почв.
Лесным кодексом РФ (ст. 28) и Водным кодексом РФ (ст. 10) также предусмотрены возможность приостановления использования лесов или прекращения права пользования водными объектами.
8. Нарушение требований законодательства об охране окружающей среды преследуется в административном и уголовном порядке. Анализ гл. 8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях дает основания для того, чтобы отнести свыше 20 составов административных правонарушений в области охраны окружающей природной среды и природопользования к числу «экологизированных».
Уголовный кодекс РФ содержит самостоятельную гл. 26 «Экологические преступления», в которой имеется 17 составов уголовно наказуемых деяний, характеризуемых как нарушение законодательства об охране окружающей среды применительно к различным видам природных ресурсов, природным объектам и экологическим системам.
