(Выпханова Г. В.) («Экологическое право», 2006, N 5)
К ВОПРОСУ ОБ ИНФОРМАЦИОННОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ: КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ И ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ
Г. В. ВЫПХАНОВА
Выпханова Г. В., заведующая кафедрой гражданско-правовых дисциплин Калужского филиала Московского гуманитарно-экономического института, кандидат юридических наук.
В последнее время в российском обществе информация получает общее признание в качестве мощного реально ощутимого ресурса, оказывающего серьезное воздействие на личность, общество, государство, затрагивающего все стороны общественной жизни, в том числе сферу природопользования и охраны окружающей среды. Этим во многом объясняется повышенный интерес юридической науки к проблемам, связанным с экологической информацией. В эколого-правовой литературе данное направление на первый взгляд является достаточно разработанным. Результаты исследований, касающихся экологической информации, отражены в специальных публикациях (М. М. Бринчук, М. И. Васильева, Т. А. Захарченко, О. Л. Дубовик, О. С. Карху, А. А. Попов и другие), в разделах учебников и учебных пособий по курсу экологического права, комментариях к экологическому законодательству (М. М. Бринчук, С. А. Боголюбов, О. Л. Дубовик, О. И. Крассов и другие), в научных разработках, касающихся зарубежного и международного законодательства и практического опыта (О. Л. Дубовик, О. А. Разбаш, А. А. Третьякова и другие). Такие исследования продолжаются и в настоящее время. Они включают в себя: терминологические дискуссии по поводу понятия «экологическая информация» (О. Л. Дубовик, А. А. Попов и другие), «экологически значимая информация» (М. М. Бринчук), «информация о состоянии экологической безопасности» (В. В. Вербицкий); вопросы содержания, видов и источников (форм) такой информации, порядка ее предоставления, охраны, юридической ответственности, обеспечения экологической информацией граждан, общественных и иных некоммерческих объединений; информационные аспекты экологического управления, в том числе при осуществлении экологического мониторинга, экспертизы, контроля, других функций управления, принятии правовых мер охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, принятии экологически обоснованных управленческих решений (экологически значимых хозяйственных и иных решений. — М. М. Бринчук) и т. д. Вместе с тем на сегодняшний день представляется обоснованной, актуальной и своевременной позиция М. М. Бринчука, который еще в конце 90-х гг. рассмотрел правовые основы информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды <1>, применив тем самым комплексный подход к информационным отношениям в экологической сфере. В данном контексте и сегодня правомерно рассмотрение правового регулирования информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды на основе комплексного подхода и проведение самостоятельного системного комплексного исследования возникающих в этой области проблем. Представляется, что для этого сложились объективные предпосылки, имеющие не только теоретическое, но и практическое значение. ——————————— <1> См.: Бринчук М. М. Экологическое право (право окружающей среды): Учебник для высших юридических учебных заведений. М.: Юристъ, 1998. С. 246 — 284.
В первую очередь такого подхода требуют сами общественные отношения, складывающиеся по поводу информации в экологической сфере (эколого-информационные отношения), прошедшие достаточно длительный путь формирования и развития, получившие законодательное закрепление. Так, в советский период (70-е гг.) наиболее распространенными были отношения по поводу информации в рамках экологического мониторинга, основанного на концепции академика Ю. А. Израэля, ориентированной на функционирование мониторинга как исключительно справочной информационной системы, без увязывания полученной информационной продукции с конкретными нуждами ее потребителей, а также исключающей из задач мониторинга выработку рекомендаций по управлению состоянием окружающей среды <2>. ——————————— <2> См.: Израэль Ю. А. Экология и контроль состояния природной среды. М., 1984.
В начале 90-х гг. подходы к экологической информации принципиальным образом меняются. В Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» 1991 г. впервые в российском законодательстве в составе полномочий граждан и общественных экологических объединений в области охраны окружающей природной среды предусмотрено право требовать от соответствующих органов предоставления своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды и мерах по ее охране, которое в 1993 г. получило конституционное закрепление в составе экологических прав граждан в виде права на достоверную информацию о состоянии окружающей среды. Спустя десять лет Федеральным законом «Об охране окружающей среды» 2002 г. не только полностью были восприняты эти нормы, но и предусмотрены новеллы, имеющие принципиально важное значение для информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды. В частности, в составе основных принципов охраны окружающей среды названо соблюдение права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды. Существенно расширено содержание экологического мониторинга, который был выведен из состава экологического контроля и стал самостоятельным правовым инструментом, а главное — в Законе появилась норма (п. 3 ст. 63) об использовании информации о состоянии окружающей среды и ее изменении, полученной при осуществлении государственного экологического мониторинга, для принятия управленческих решений. Приведенные примеры являются лишь единичными в массиве информационных отношений, возникающих в сфере природопользования и охраны окружающей среды, включенных в круг правового регулирования. Однако они свидетельствуют об активной положительной динамике развития как самих эколого-информационных отношений, так и законодательства в данной сфере. В 90-х гг. этот процесс сопровождался закреплением правовых норм, касающихся экологической информации в экологическом законодательстве на уровне федеральных законов, законов субъектов РФ, иных нормативных правовых актов. О. Л. Дубовик, в частности, указывает на нормы свыше 30 только федеральных законов, содержащих статьи, связанные с экологической информацией <3>. ——————————— <3> См.: Дубовик О. Л., Кремер Л., Люббе-Вольф Г. Экологическое право. Учебник / Отв. ред. О. Л. Дубовик. М.: Изд-во «Эксмо», 2005. С. 65 — 67.
Вместе с тем на сегодняшний день приходится констатировать несовершенство правовых механизмов и законодательства в сфере информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды. В юридической литературе, в частности, выделяется целый ряд проблем и недостатков, связанных с экологической информацией: в части информирования общественности при проведении оценки воздействия на окружающую среду, при проведении экологической экспертизы <4> и т. д. М. М. Бринчук, например, отмечает, что органы местного самоуправления, располагая информацией о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, не информируют об этом специально уполномоченные природоохранные органы, вследствие чего объекты возводятся без проведения экологических экспертиз <5>. Подобные нарушения являются весьма распространенными на практике в последнее время в условиях ослабления государственного и муниципального экологического контроля, снижения эффективности экологического управления в целом и правовых мер воздействия в экологической сфере. ——————————— <4> См.: Васильева М. И. Проблемы защиты общественного интереса в экологическом праве // Государство и право. 1999. N 8. С. 58 — 62. <5> См.: Бринчук М. М. Исполнительная власть и охрана природы // Экологическое право. 2001. N 2. С. 24; Зеленый мир. 2000. N 9-10. С. 14 — 15.
В этих условиях объективно существует необходимость совершенствования правового регулирования эколого-информационных отношений. Данный процесс неотделим от предметной сферы — природопользования и охраны окружающей среды. В юридической литературе совершенно справедливо отмечается, что развитие отношений в сфере взаимодействия общества и природы, и в частности всякая деятельность, осуществляемая в рамках экологического права, сопровождается накоплением экологически значимой информации. Объективно с этим процессом связаны экологическое нормирование, оценка воздействия на окружающую среду, экологическая экспертиза, экологическое лицензирование, договорная практика, экологическая сертификация, аудит, контроль, применение мер юридической ответственности <6>. Эти и другие инструменты эколого-правового механизма имеют сложную правовую природу. С одной стороны, они являются институтами экологического права. В контексте экологического законодательства рассматриваются как основные меры охраны окружающей среды и обеспечения рационального использования природных ресурсов, образующие в совокупности эколого-правовой механизм. В контексте же государственного управления эти меры становятся функциями управления, то есть основными направлениями деятельности органов исполнительной власти в данной сфере <7>. Для каждого из названных контекстов имеют значение информационные аспекты, связанные с производством и обращением экологической информации (ее созданием, сбором, обработкой, накоплением, хранением, поиском, распространением, потреблением), требующие учета специфики тех или иных институтов, эколого-правовых мер или управленческих функций в процессе правового регулирования информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды и совершенствования законодательства в этой сфере. ——————————— <6> См.: Бринчук М. М. Экологическое право: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2003. С. 203. <7> См.: Бринчук М. М. Исполнительная власть и охрана природы // Экологическое право. 2001. N 2. С. 24.
Правовое регулирование эколого-информационных отношений зависит и от внешних условий, связанных с возрастанием роли информационного фактора в управлении общественным развитием, усиливающейся в последнее время под воздействием глобализационных процессов. Об этом свидетельствует формирование и стремительное развитие информационного права — новой отрасли права, возникшей в ответ на необходимость правовой интеграции в целях упорядочения общественных отношений, возникающих на стадии формирования общества нового типа — информационного общества <8>. Вместе с тем информационное право не включает в собственную сферу регулирования экологические информационные отношения. Их правовое регулирование осуществляется, как отмечалось выше, в рамках экологического права с закреплением правовых норм в экологическом законодательстве, исходя из базовых норм, предусмотренных в информационном праве и законодательстве, а также с учетом специфики информационных отношений, возникающих в сфере природопользования и охраны окружающей среды. При этом следует также учитывать, что правовые предписания, определяющие понятие экологической информации, ее составных частей, регулирующие ее режим, порядок оборота отдельных видов информации и другие вопросы, содержатся не только в экологическом, природно-ресурсном, но и в уголовном, гражданском и ином законодательстве <9>. Соответственно, правовое регулирование информационных отношений в сфере природопользования и охраны окружающей среды необходимо рассматривать не только из внутренних взаимосвязей между отдельными институтами экологического права, но и во взаимосвязи с информационным правом, а также другими отраслями права. ——————————— <8> См.: Копылов В. А. Информационное право: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2005. С. 21. <9> См.: Дубовик О. Л., Кремер Л., Люббе-Вольф Г. Указ. соч. С. 462.
Необходимость правового регулирования эколого-информационных отношений на основе комплексного подхода обусловлена также и общественными потребностями. По данным экспертных и массовых опросов, проводимых с начала 90-х гг. Институтом социально-политических исследований РАН (ИСПИ РАН) и Российским экологическим федеральным информационным агентством (РЭФИА) (доля участников к 2002 г. достигла 60 — 67%): экологическую ситуацию в месте проживания сочли неблагополучной около 80% экспертов и примерно около 70% участников опросов. При этом информированными об этой ситуации сочли себя: 6,9% — достаточно информированными и 20,4% — относительно достаточно информированными (потребности в экологической информации для граждан). В системе государственного управления доля достаточно информированных государственных служащих колеблется в пределах от 8,7% (о ситуации в месте проживания) до 1,7% (для информированности парламентариев о ситуации в СНГ). Результаты опроса выявили относительно низкую удовлетворенность специалистов-экологов информационной деятельностью законодательных и исполнительных органов государственной власти (доля положительных оценок около 20%), а также деловых кругов и промышленности (примерно 15%) <10>. ——————————— <10> См.: Сосунова И. А., Рыбальский Н. Г., Самотесов Е. Д. Методология и методика общественного участия в подготовке и принятии экологически значимых решений. М., 2004. С. 50, 116.
Эти цифры наглядно свидетельствуют о необходимости осуществления правового регулирования экологических информационных отношений, совершенствования законодательства с учетом не только публично-правовых начал (применительно к праву на экологическую информацию граждан, общественных и иных некоммерческих объединений), но и частноправовых, направленных на обеспечение экологической информацией субъектов хозяйственной и иной деятельности. Правовое регулирование эколого-информационных отношений должно не только отражать специфику объекта — экологической информации, учитывать особенности предметной сферы — природопользования и охраны окружающей среды, но и отвечать потребностям субъектов — граждан, общественных и иных некоммерческих объединений, лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, юридических лиц, представительных, исполнительных, судебных и правоохранительных органов. Если вопросам экологической информированности граждан и общественных формирований в юридической литературе уделялось внимание в контексте экологических прав этих субъектов <11> и они в достаточной степени урегулированы в законодательстве, то применительно к предпринимательским структурам эколого-информационные аспекты их деятельности представляют теоретико-правовой и практический интерес. ——————————— <11> См.: Бринчук М. М. Теоретические основы экологических прав человека // Государство и право. 2004. N 5. С. 5 — 15; Бринчук М. М. Экологическое право России и экологические права человека в условиях глобализации // Права человека и процессы глобализации современного мира / Отв. ред. Е. А. Лукашева. М., 2005. С. 167 — 203; Васильева М. И. Указ. соч. С. 49 — 62; Казанцев В. Право граждан на информацию об окружающей среде // Российская юстиция. 2000. N 1. С. 19 — 21 и др.
Потребность в эколого-информационном обеспечении субъектов хозяйственной и иной деятельности возрастает в связи с вступлением России в ВТО, ратификацией Киотского соглашения, других процессов, происходящих в экономике страны в условиях перехода к рыночным отношениям с учетом глобализационного фактора. В промышленно развитых странах Запада и Восточной Европы в последнее время широкое распространение получило внедрение системного подхода к экологическому управлению (экологическому менеджменту) конкретного предприятия. В мировой практике находят активное применение такие инструменты экологического менеджмента, как экологический аудит, экологический мониторинг, экологическое страхование, и другие <12>. Их неотъемлемой частью является информационная составляющая, имеющая большое значение для осуществления российскими предприятиями экологически обоснованной деятельности. Отсутствие либо недостаток экологической информации снижает экологическую активность бизнеса, препятствует формированию его экологической ответственности, тормозит процесс создания новых стимулов и форм экологически правомерного поведения предприятий, способствующих повышению их конкурентоспособности на внутреннем и внешнем рынках, приводит к другим негативным последствиям. Эти проблемы могут быть решены, например, посредством информационной, организационной, финансовой поддержки предприятий со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления в части повышения экологического рейтинга предприятий с учетом выпускаемой ими продукции, отвечающей экологическим требованиям, переработки отходов производства, обязательного соблюдения ими экологических требований в процессе производства, снижения антропогенного воздействия на окружающую среду и т. д. С другой стороны, привлечение инвестиций в российскую экономику, усиление внимания экономически развитых стран мира, прежде всего Европейского Союза, к деятельности российских предприятий приводит к существенному возрастанию экологических требований к отечественным предприятиям, влияющим на состояние окружающей среды не только на территориальном, региональном, но и глобальном, трансграничном уровнях, что вынуждает их изменять свое отношение к экологической составляющей своей деятельности. ——————————— <12> См.: Гладких С. В. Категория «экологическая деятельность» в экологических науках // Устойчивое развитие: экология и управление природопользованием. М., 1999. С. 105.
В этой ситуации необходимым условием осуществления экологически обоснованной хозяйственной деятельности является внедрение международных стандартов серии ISO 14000, касающихся систем управления качеством окружающей среды (экологического менеджмента) на предприятиях, экологического аудита, методов контроля окружающей среды и др., способствующих интеграции национальных и международных интересов в области охраны окружающей среды. Достижение данной цели непосредственно связано с реализацией положений Национального стандарта Российской Федерации «Руководящие указания по аудиту систем менеджмента качества и/или систем экологического менеджмента. ГОСТ Р ИСО 19011-2003», утвержденного Постановлением Госстандарта России от 29 декабря 2003 г. N 432-ст <13>. При этом возникают проблемы информационно-правового характера <14>. Их решение неразрывно связано с нормативной правовой базой. Отсутствие Федерального закона «Об экологическом аудите в Российской Федерации» тормозит процесс внедрения экологического менеджмента на российских предприятиях в соответствии с международными стандартами и требованиями, что в конечном итоге негативно сказывается на экологических и других правах потребителей. Данный пробел восполняется в некоторых субъектах РФ, принимающих законодательные акты, регулирующие деятельность по экологическому аудиту, и другие нормативные правовые акты, содержащие отдельные нормы в этой сфере (Томской области, Пермской области, Удмуртской Республике, Республике Хакасия, Республике Татарстан и др.). ——————————— <13> Справочная правовая система «КонсультантПлюс». <14> См.: Юсупов. Правовые отношения в области информационного обеспечения экологического аудита предприятия // Юрист. 2004. N 3. С. 45 — 49.
Следствие такого положения — появление негативных моментов в процессе внедрения системы экологического управления на конкретных предприятиях. В их числе: отсутствие либо недостаточность оценки воздействия деятельности предприятий на окружающую среду вплоть до глобального уровня, с включением учета отдаленных последствий, связанных с негативным воздействием на окружающую среду продукции конкретного предприятия; низкий уровень внедрения современных систем управления качеством окружающей среды на предприятиях, в частности, из-за отсутствия корреляции между информацией о выбросах и сбросах загрязняющих веществ и данными мониторинга загрязнения окружающей среды и др., что вызывает необходимость повышения требований к качеству работ при проведении экологического аудита для сертификации на соответствие стандарту ИСО 14001. Решение этих и других проблем, связанных с эколого-информационным обеспечением хозяйственной и иной деятельности, необходимо осуществлять с учетом особенностей реализации Федерального закона «О техническом регулировании» 2002 г. <15>, налогового, гражданского и другого законодательства. ——————————— <15> См.: Петрова Т. В. Техническое регулирование как часть системы правового регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды // Экологическое право. 2005. N 1. С. 77 — 81.
Не менее сложным и проблемным направлением информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды на сегодняшний день является экологическое управление как в части субъектного состава, так и в контексте деятельности государственных органов исполнительной власти, в том числе при осуществлении ими отдельных функций управления в экологической сфере, имеющих свою специфику в части информационных аспектов, требующих учета в процессе правового регулирования. Правовое регулирование информационного обеспечения экологического управления должно основываться на изменениях системы административно-правового регулирования в современных условиях, когда значительная часть общественных отношений (включая сферу природопользования и охраны окружающей среды) основана на принципах демократии и урегулирована элементами рыночного механизма. В этом аспекте при рассмотрении эколого-информационных вопросов следует исходить из новых критериев механизма управления, выработанных современной теорией административного права и практикой <16>. В частности, в последнее время активно обсуждается проблема информационного обеспечения взаимодействия органов исполнительной власти между собой, с органами субъектов РФ, а также с органами местного самоуправления, которая обусловлена, с одной стороны, потребностями в информационном обеспечении всей деятельности системы управления, а с другой — необходимостью создания основ для инновационных процессов в самой системе исполнительной власти <17>. Кроме того, весьма актуальными для информационных аспектов экологического управления являются вопросы, обсуждаемые в контексте административной реформы, связанные с информационным обеспечением взаимодействия каждого органа исполнительной власти со всеми другими органами государственной власти на всех уровнях, с корпоративным и частным секторами экономики и социальной сферы, а также с отдельными гражданами и населением совместно с органами местного самоуправления <18>. ——————————— <16> См.: Тихомиров Ю. А. Современная теория административного права // Государство и право. 2004. N 11. С. 10 — 18; Алиуллов Р. Р. Проблемы механизма государственного управления на современном этапе (вопросы теории и методологии) // Государство и право. 2005. N 3. С. 97 — 102 и др. <17> См.: Информационные проблемы в сфере административной реформы / Под ред. И. Л. Бачило. М., 2005. С. 6. <18> См.: Бачило И. Л. Информационные проблемы в сфере государственного управления // Информационные проблемы в сфере административной реформы / Под ред. И. Л. Бачило. М., 2005. С. 18 — 19.
Информационное обеспечение сферы природопользования и охраны окружающей среды нельзя рассматривать вне законодательства (в первую очередь экологического), которое совершенно справедливо в юридической науке называется в качестве самостоятельного вида правовой информации <19>. Как отмечает С. С. Алексеев, закон и иные внешние формы права представляют собой главное вместилище его фактического содержания, «документальный облик» права, своего рода информационный знак, наиболее очевидное свидетельство его существования и действия <20>. ——————————— <19> См.: Драма российского закона (серия «Конфликт закона и общества»). М., 1996. С. 108. <20> См.: Алексеев С. С. Восхождение к праву. Поиски и решения. М., 2001. С. 125.
Информационные аспекты экологического законодательства неотделимы от процесса разработки и законодательного закрепления концептуальных основ регулируемой сферы, поскольку последние имеют принципиальное значение не только для совершенствования законодательства, но и для правоприменительной практики и управленческой деятельности. Наиболее показательным негативным примером в этом контексте является реформа экологического управления 2000 г. Отсутствие научно обоснованной концепции экологического управления, не отвечающей объективно существующим отношениям в сфере природопользования и охраны окружающей среды, привела к снижению его эффективности. Решения по развитию системы органов федеральной исполнительной власти в этой сфере принимались без научной аргументации, они основывались не на идеях последовательного и эффективного обеспечения рационального природопользования и охраны природы, а исходя преимущественно из интересов отдельных ведомств, руководствуясь политическими или экономическими соображениями, что противоречило концепции правового государства <21>. ——————————— <21> См.: Бринчук М. М. Исполнительная власть и охрана природы // Экологическое право. 2001. N 2. С. 23.
Концептуальные основы правового регулирования сферы природопользования и охраны окружающей среды должны быть адекватны современному состоянию общественного развития этой сферы, исходить из выработанных мировым сообществом и закрепленных в международном законодательстве положений устойчивого развития, служить базой для создания механизмов их реализации (в частности, на основе ландшафтного подхода <22>), учитывать зарубежное информационное законодательство в сфере окружающей среды. В эколого-правовой науке отсутствие концепции выделяется в качестве общего и традиционного недостатка экологического законотворчества. Концепция позволяет упорядочить законотворческую работу и с учетом политической ситуации, социально-экономической обстановки, состояния окружающей среды, иных факторов определяет систему законов, очередность их принятия. Только в концепции могут быть решены вопросы перспективы кодификации экологического законодательства <23>. Для выполнения экологическим законодательством информационной функции принципиальный характер имеет продолжение дискуссий по поводу концепции развития экологического законодательства <24>, разработки Экологического кодекса России <25>. ——————————— <22> См.: Выпханова Г. В. Ландшафтный подход как способ обеспечения устойчивого развития территорий: концептуальные и правовые аспекты // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2004. N 3. С. 422 — 435. <23> См.: Бринчук М. М. Экологическое право и Российское государство // Экологическое право. 2003. N 6. С. 5. <24> См.: Боголюбов С. А., Панкратов И. Ф., Заславская Л. А. Концепция развития экологического законодательства // Правовая реформа: концепции развития российского законодательства. 2-е изд., перераб. и доп. М., 1995. С. 145 — 155; Бринчук М. М. О создании современного экологического законодательства России // Гражданское общество: теория, законодательство, практика. Оренбург, 1996. С. 11 — 21; Бринчук М. М. Теоретические проблемы формирования законодательства об окружающей среде // Государство и право. 1998. N 12. С. 73 — 81; Бринчук М. М., Боголюбов С. А., Дубовик О. Л., Супатаева О. А. Проблемы развития системы российского экологического законодательства // Государство и право. 1995. N 2. С. 53 — 66; Игнатьева И. А. Экологическое законодательство России и проблемы его развития. М., 2001 и др. <25> См.: Голиченков А. К. Основные подходы к разработке концепции проекта Экологического кодекса РФ // Право и политика. 2000. N 10. С. 123 — 131; Голиченков А. К. Экологический кодекс Российской Федерации: основные элементы концепции проекта // Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций. Юбилейный выпуск. 1995 — 2004 гг. / Составители: А. К. Голиченков, И. А. Игнатьева, А. О. Миняев; Под ред. А. К. Голиченкова. М., 2004. В 3 т. Т. 1. С. 628 — 636 и др.
Таковы, на наш взгляд, основные положения, касающиеся правового регулирования информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды на основе комплексного подхода.
