(Жочкина И. Н.) («Экологическое право», 2011, N 6)
СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ В РЕГИОНАХ (НА ПРИМЕРЕ РЕСПУБЛИКИ МОРДОВИЯ)
И. Н. ЖОЧКИНА
Жочкина И. Н., начальник отдела правового и кадрового обеспечения Управления Росприроднадзора по Республике Мордовия, старший преподаватель кафедры гражданского права и процесса Мордовского государственного университета имени Н. П. Огарева.
Статья посвящена анализу проблем и решению вытекающих из этого задач развития системы органов экологического управления в субъектах Российской Федерации.
Contemporary state and prospects of development of the system of agencies of environmental management in regions (as exemplified by the Republic of Mordovia) I. N. Zhochkina
The article is devoted to analysis of problems and solution of corresponding tasks of development of the system of agencies of environmental management in the subjects of the Russian Federation.
В юридической литературе подчеркивается, что правовой институт экологического управления является одним из фундаментальных институтов экологического права, а управление — одной из основных категорий права <1>, а «стабильность системы государственного управления охраной окружающей среды является важнейшим организационным условием эффективной реализации норм экологического законодательства» <2>. С этой позиции учеными-юристами рассматриваются концепции и подходы к понятию экологического управления, функции и принципы экологического управления. В Основах экологической политики Российской Федерации на период до 2030 г. <3> одной из первых задач для достижения стратегических целей названо развитие системы государственного и муниципального управления качеством и охраной окружающей среды. Рассмотрение правового механизма охраны окружающей среды в динамическом аспекте имеет решающее значение для реализации нормы права, а динамика механизма обусловлена деятельностью органов управления и контроля <4>. ——————————— <1> См., например: Бринчук М. М. Государственное управление как эколого-правовая категория // Экологическое право. 2006. N 1. С. 10; Ефимова Е. И. Правовой институт «экологическое управление» в эколого-правовых исследованиях // Экологическое право. 2006. N 1. С. 2. <2> Васильева М. И. Концептуальные вопросы совершенствования экологической политики и законодательства об охране окружающей среды // Экологическое право. 2007. N 2. С. 13. <3> URL: http://www. mnr. gov. ru/. <4> См.: Петров В. В. Экологическое право России: Учебник для вузов. М., 1995. С. 176.
Несомненно, каждый регион Российской Федерации обладает своим природно-ресурсным потенциалом, своими особенностями в управлении природными ресурсами. Вопрос организации системы органов экологического управления достаточно объемный и проблемный. В рамках настоящей статьи автор постарается затронуть современную структуру органов экологического управления в Республике Мордовия, выявить проблемы организации и построения указанной системы, а также определить направления возможного перспективного ее развития. Система органов управления окружающей средой представляет собой совокупность организационных форм (организаций, учреждений, органов), однородных по своим задачам, наделенных конкретной компетенцией, занимающих определенное место и имеющих связи в политической системе, направляющих свои усилия на осуществление основных управленческих функций. Эта система строится из двух основных подсистем — общего и специального управления <5>, или органов общей и специальной компетенции <6>. ——————————— <5> См.: Балашенко С. А., Демичев Д. М. Экологическое право. Минск, 2000. С. 247 — 255; См.: Дубовик О. Л. Экологическое право: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2007. С. 240 — 241. <6> См.: Петров В. В. Указ. раб. С. 177.
Конституция Республики Мордовия <7> повторяет положения Конституции Российской Федерации: вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п. 3 ст. 59); природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории (п. 5 ст. 59); земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах и об охране окружающей среды (п. 10 ст. 59) находятся в совместном ведении Российской Федерации и Республики Мордовия. ——————————— <7> См.: Конституция Республики Мордовия. Принята 21 сентября 1995 г. // СПС «Гарант-эксперт 2010».
К общим органам государственной власти Республики Мордовия в сфере природопользования и охраны окружающей среды относятся следующие: глава Республики Мордовия — высшее должностное лицо Республики, которое обеспечивает координацию деятельности исполнительных органов власти субъекта и организовывает взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и общественными объединениями (ст. 68); Государственное Собрание Республики Мордовия — высший законодательный орган государственной власти Республики, который осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения Республики и предметам совместного ведения (ст. 81); Правительство Республики Мордовия — высший исполнительный орган государственной власти Республики (ст. 94). Специальные органы в сфере природопользования и охраны окружающей среды на территории Республики Мордовия можно разделить на две группы: территориальные органы федеральных органов на территории Республики (Управление Росприроднадзора по РМ, Управление Россельхознадзора по РМ, Волжско-Окское управление Ростехнадзора в РМ, Отдел водных ресурсов Федерального агентства водных ресурсов, Отдел геологии и лицензирования Федерального агентства по недропользованию, Управление Росгидромета по РМ и т. д.) и региональные органы (Министерство лесного охотничьего хозяйства и природопользования Республики Мордовия — основной орган субъекта в рассматриваемой сфере отношений, Государственный комитет имущественных и земельных отношений Республики Мордовия, Министерство сельского хозяйства и продовольствия Республики Мордовия, Республиканская ветеринарная служба Республики Мордовия, Республиканская служба Республики Мордовия по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания, образованная в 2008 г.) <8>. ——————————— <8> В рамках данной статьи автор намеренно не раскрывает полномочия каждого из перечисленных органов. См. подр.: Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 400 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. N 370»; Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 401 «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору»; Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 327 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору»; Постановление Правительства Российской Федерации от 16 июня 2004 г. N 282 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов»; Постановление Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. N 293 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по недропользованию»; Постановление Правительства Российской Федерации от 23 июля 2004 г. N 372 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды»; Постановление Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. N 404 «О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации»; Указ Главы Республики Мордовия от 26 июля 2005 г. N 111-УГ «Об образовании Министерства природных ресурсов Республики Мордовия» (в настоящее время признан утратившим силу, и Постановлением Правительства Республики Мордовия от 18 января 2010 г. N 1 образовано Министерство лесного, охотничьего хозяйства и природопользования); Указ Главы Республики Мордовия от 21 ноября 2005 г. N 187-УГ «О структуре исполнительных органов государственной власти Республики Мордовия»; Указ Главы Республики Мордовия от 29 декабря 2007 г. N 241-УГ «Об образовании Республиканской службы Республики Мордовия по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания».
В соответствии со ст. 10 Федерального закона «Об охране окружающей среды» <9> управление в области охраны окружающей среды осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Так, распоряжением главы Администрации г. о. Саранск от 9 сентября 2009 г. N 154-р при Администрации городского округа Саранск создана Административно-техническая инспекция (управление), основной функцией которой согласно Положению о ней является разработка и реализация мер, направленных на обеспечение охраны, оздоровления и улучшения окружающей среды, рационального использования природных ресурсов (в рамках п. 11 ст. 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <10>, ст. 10 Федерального закона «Об охране окружающей среды»); организация общественных обсуждений по вопросам сбора, использования, обезвреживания, транспортировки, размещения опасных отходов и подготовка специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы протоколов по их результатам (в рамках Федерального закона «Об экологической экспертизе» <11>, решения Совета депутатов городского округа Саранск от 26 февраля 2009 г. N 283 «Об утверждении Положения об общественных обсуждениях намечаемой хозяйственной или иной деятельности, подлежащей государственной экологической экспертизе на территории городского округа Саранск») <12>. В целях исполнения указанных функций инспекция имеет право посещать в установленном законодательством порядке объекты контроля по вопросам, относящимся к компетенции инспекции. В связи с тем что Федеральным законом «О внесении изменений в статью 64 Федерального закона «Об охране окружающей среды» <13> муниципальный контроль в области охраны окружающей среды был исключен, вышеуказанное право органов местного самоуправления на посещение объектов контроля считаем противоречащим законодательству. ——————————— <9> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133. <10> См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822. <11> См.: Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» // СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4556. <12> URL: http://www. adm-saransk. ru/. <13> См.: Федеральный закон от 24 июня 2008 г. N 93-ФЗ «О внесении изменения в статью 64 Федерального закона «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. 2008. N 26. Ст. 3012. Утратил силу.
Таким образом, в Республике Мордовия одновременно действуют органы, выполняющие однородные функции. Как справедливо отмечает О. С. Колбасов, «такое дублирование названных функций могло бы быть оправдано лишь наличием обоснованных различий в формах и методах деятельности органов, установлением их надлежащей координации и субординации» <14>. ——————————— <14> Колбасов О. С. Охрана природы // Экологическое право. 2007. N 6. С. 13. Впервые статья была опубликована: Советское государство и право. 1972. N 2. Уже тогда профессором О. С. Колбасовым указано на то, что исследование проблем государственного управления в области охраны природы становится одной из актуальных задач советской правовой науки.
Проблема управления природоохранной деятельностью приобрела статус одной из самых приоритетных и острых. Создание надежного и эффективного механизма, способного обеспечить сбалансированное решение экономических задач и проблем сохранения окружающей среды для удовлетворения жизненных потребностей населения, является основной задачей управления природоохранной деятельностью. Считаем, что создания эффективного механизма управления природоохранной деятельностью можно достичь только благодаря централизации и систематизации государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды. Соглашаясь с тем, что региональный уровень власти, находящийся в непосредственной близости к решаемым экологическим проблемам, способен максимально приблизить предпринимаемые меры по рациональному природопользованию и повышению качества окружающей среды к особенностям того или иного региона, необходимо помнить, что именно «центр» определяет государственную политику в области управления природопользованием. Следует заметить, что в Республике Мордовия между основным органом в рассматриваемой сфере на уровне субъекта и территориальными органами федеральных органов исполнительной власти до сих пор не достигнут консенсус по разграничению объектов контроля. От скорости и качества завершения согласительных процедур будут зависеть действенность и эффективность государственного контроля в сфере охраны окружающей среды на территории нашего региона. Данный вопрос в последнее время встал особенно остро, так как попытки согласования существующих разногласий ни к чему не привели. Предложения о взаимодействии по вопросам разрешительной и контрольной деятельности в сфере охраны окружающей среды и списки юридических лиц, имеющих объекты негативного воздействия, подлежащие федеральному и региональному государственному экологическому контролю, до настоящего времени остались не рассмотренными. Интересным, но практически сложным в реализации представляется предложение Министра природных ресурсов и экологии Российской Федерации, когда на федеральном уровне экологический контроль осуществляется для крупных природопользователей, на региональном уровне — для мелких и средних <15>. ——————————— <15> См.: Трутнев Ю. П. Реформирование законодательства в сфере охраны окружающей среды Российской Федерации // Экология производства. 2010. N 7. С. 15.
Во исполнение Указа Президента Российской Федерации «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» <16> издано Постановление Правительства Российской Федерации «О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» <17>. Итак, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации наделено полномочиями по организации взаимодействия, которое осуществляется в таких формах, как планирование и реализация совместных мероприятий, обмен информацией и др. ——————————— <16> См.: Указ Президента Российской Федерации от 2 июля 2005 г. N 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2005. N 27. Ст. 2730. <17> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2005 г. N 725 «О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2005. N 50. Ст. 5311.
Отдельным примером несоблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации является нарушение положений п. 5 ст. 65 Федерального закона «Об охране окружающей среды», согласно которым запрещается совмещение функций государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) и функций хозяйственного использования природных ресурсов. Так, одной из функций Министерства лесного, охотничьего хозяйства и природопользования по Республике Мордовия согласно его Положению является осуществление в порядке, установленном законодательством, функции государственного заказчика по размещению государственного заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг в области изучения, воспроизводства, использования и охраны природных объектов и ресурсов, окружающей среды, обращения с отходами, безопасности гидротехнических сооружений. В то же время проводит государственный контроль в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Перспективы развития системы органов экологического управления в регионах Российской Федерации (субъектах) автору представляются в решении следующих задач: 1) исключить дублирование полномочий территориальных органов исполнительной власти в сфере природопользования и охраны окружающей среды и региональных органов власти одним из следующих путей: — определения четкой компетенции между ними на федеральном уровне; — законодательного закрепления перечня конкретных объектов Республики (хозяйствующих субъектов), подлежащих федеральному и региональному экологическому контролю (включая водный контроль, геологический контроль, лесной и земельный контроль по смыслу Постановления Правительства Российской Федерации «Об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля)» <18>, на основании тех критериев, которые установлены в Постановлении Правительства Российской Федерации «О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю») <19>; ——————————— <18> См.: Постановление Правительства Российской Федерации N 53 от 27 января 2009 г. «Об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля)» // СЗ РФ. 2009. N 5. Ст. 625. <19> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 31 марта 2009 г. N 285 «О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю» // СЗ РФ. 2009. N 14. Ст. 1668.
— заключения Соглашения о взаимодействии либо проведения иных согласительных процедур на уровне Республики, координатором которого выступит Правительство Республики Мордовия либо высшее должностное лицо Республики (глава). В юридической литературе есть и противоположное мнение, в связи с тем что заключение договоров и соглашений о разграничении полномочий и предметов ведения ставит в неравные условия субъекты Федерации <20>; ——————————— <20> См.: Навасардова Э. С. Теоретические проблемы регулирования экологического управления на региональном уровне: Автореф. на соиск. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 12.
— планирования и реализации совместных мероприятий, включая информационный обмен; 2) создать независимый орган в виде Координационного совета по природопользованию и охране окружающей среды по Республике Мордовия при Правительстве Республики Мордовия, в рамках которого решались бы все вопросы также с учетом общественности; 3) разделить контрольно-надзорные полномочия и полномочия по управлению природными ресурсами (в соответствии со ст. 65 Закона «Об охране окружающей среды»); 4) в целях обеспечения взаимодействия общественных организаций и органов исполнительной власти, привлечения общественности к решению вопросов экологической безопасности, экологии и природопользования, формирования экологической правовой культуры населения Республики необходимо создать Экологическую общественную палату (Общественный экологический совет) при Правительстве Республики Мордовия (на примере других регионов, например Ульяновской, Астраханской областей). Создать подобные структуры или ввести внештатных общественных инспекторов при органах исполнительной власти в сфере природопользования и охраны окружающей среды; 5) в целях развития экономического регулирования и рыночных механизмов охраны окружающей среды на основании поручений Президента по итогам заседания Президиума Государственного совета Российской Федерации 27 мая 2010 г. создать региональный экологический фонд, предусмотрев порядок осуществления государственного и общественного контроля за их функционированием; 6) совершенствовать нормативно-правовое обеспечение деятельности в сфере охраны окружающей среды и рационального природопользования путем реализации своего конституционного права по предметам совместного ведения и принятия Закона Республики Мордовия «Об охране окружающей среды», за основу взяв проект Модельного закона об охране окружающей среды субъекта Российской Федерации <21> применительно к социально-экономическим и иным условиям Республики, а также с учетом последних административных преобразований. ——————————— <21> См.: Васильева М. И. Правовые проблемы организации управления в сфере охраны окружающей среды. Пособие по региональной экологической политике. М.: УЭПР, 2004. С. 22 — 43; Васильева М. И. Модельный закон субъекта Российской Федерации «Об охране окружающей среды» // Экологическое право. 2006. N 1. С. 21 — 28.
