(Фефелова И. А.) («История государства и права», 2010, N 10)
ИСТОРИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ И РАЗВИТИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА <*>
И. А. ФЕФЕЛОВА
——————————— <*> Fefelova I. A. History of creation and development of environmental law.
Фефелова Ирина Алексеевна, старший преподаватель кафедры экологии и природопользования Сахалинского государственного университета.
Рассматриваются три этапа истории развития нормативного регулирования защиты прав собственности на природные ресурсы, охраны природы и природопользования в России.
Three stages of the history of the regulatory protection of property rights on natural resources, environmental protection and natural resources in Russia.
Издревле крестьяне применяли разумное природопользование, основываясь на различных суевериях, народных приметах, хотя и не было никаких специальных нормативно-правовых актов, посвященных регулированию природоохранных отношений. Существовавшие веками приметы, правила, традиции, которые передавали из поколения в поколение, обычно строго соблюдались. Так, нельзя было собирать кедровые и лесные орехи, разного рода ягоды (землянику, чернику, бруснику, клюкву и т. п.), мед от диких пчел (бортничество), сеять и убирать урожай, косить травы ранее определенного времени. Нормы об охране природы можно найти уже в первых нормативных актах Российского государства. Вопрос об истории развития нормативного регулирования защиты прав собственности на природные ресурсы, охраны природы и природопользования в России целесообразно рассмотреть применительно к трем периодам: 1-й этап — до 1917 г., 2-й этап — советский период и 3-й этап — современный. 1-й этап. Как и в других древних или средневековых государствах, охрана природных ресурсов осуществлялась прежде всего через защиту прав собственности, экономических, военных и налоговых интересов государства. Так, в «Русской Правде» (1016 г.) предусматривалась охрана общинной собственности, объектом которой, к примеру, был лес или собственность князя. В «Русской Правде» устанавливался штраф за кражу дров. Здесь же предусматривался штраф за уничтожение или повреждение борти, т. е. дупла, наполненного сотами с медом. Статья 69 Пространной Правды за покражу бобра предусматривала штраф в 12 гривен, т. е. такое же наказание, как и за убийство холопа <1>. ——————————— <1> Булгаков М. Б., Ялбулганов А. А. Природоохранные акты: от «Русской Правды» до петровских времен // Государство и право. 1996. N 8. С. 136 — 146.
С XVII в. охрана лесных массивов в Сибири была связана с пушным промыслом. Так, в 1681 г. был принят царский указ (по Якутии), предусмотревший, «чтобы в ясачных местах лесов не секли и не жгли и оттого бы зверь вдаль не бежал и… ясачному сбору порухи и недоброму не было» («ясак» — натуральный налог, которым облагались в старину народы Поволжья, Сибири и Дальнего Востока). В XVII в. в России появилась потребность в регулировании добычи объектов животного мира как мере по предотвращению их истощения. В XVII в. было введено ограничение права собственности на природные объекты и право пользования ими в интересах государства, а позже и третьих лиц. Так, Петр I запрещал своими указами уничтожать леса вдоль рек, удобных для лесосплава. Некоторые особо ценные леса и деревья объявлялись заповедными, т. е. неприкосновенными, запретными <2>. ——————————— <2> Российское законодательство X — XX веков. Т. 5. С. 58.
Если требования по природопользованию и охране объектов живой природы осуществлялись изначально в рамках института права собственности, то требования по охране воздуха, воды и общественных мест от загрязнения получили развитие в законодательстве, которое позже стало называться санитарным. Потребность в таких нормах возникла в России в XVII в. В 1833 г. были изданы правила «О размещении и устройстве частных заводов, мануфактурных, фабричных и иных заведений в С.-Петербурге», которые предусматривали, что «все вредные газы, могущие отделяться при производстве работ, должны быть непременно поглощаемы или сжигаемы». В этом же документе промышленные предприятия в зависимости от вредности воздействия на атмосферный воздух делились на три категории, причем предприятия третьей категории не должны были размещаться в городе <3>. ——————————— <3> Малышко Н. И. Государственный контроль за охраной атмосферного воздуха. Киев, 1982. С. 19 — 20.
В 1915 — 1916 гг. под руководством академика И. П. Бородина, пионера серьезной научной природоохранной деятельности в России, был разработан первый (неосуществленный) проект российского закона об охране природы. 2-й этап. Основные особенности развития правового регулирования природопользования и охраны природы в России в советский период проявились в следующем. Вплоть до 70-х годов в развитии законодательства рассматриваемой сферы господствующим был природоресурсный подход. Это означает, что регулирование природопользования и охраны природы осуществлялось применительно к отдельным природным ресурсам. В начале 20-х годов был принят ряд законов и декретов правительства, включая Земельный кодекс РСФСР (1922 г.), Лесной кодекс РСФСР (1923 г.), Декрет СНК РСФСР «О недрах земли» (1920 г.), Постановление ЦИК и СНК СССР «Об основах организации рыбного хозяйства Союза ССР» (1924 г.), Декрет СНК РСФСР «Об охоте» (1920 г.), Декрет СНК РСФСР «Об охране памятников природы, садов и парков» (1921 г.), Декрет СНК РСФСР «О санитарной охране жилищ» (1919 г.) и др. Что касается отношений собственности на природные ресурсы, то они находились в исключительной собственности государства. Декретом о земле, принятым II Всероссийским съездом Советов 26 октября (8 ноября) 1917 г., была проведена сплошная национализация земли вместе с другими природными богатствами. Частная собственность на землю и другие природные ресурсы была отменена, они были изъяты из гражданского оборота. Проблема охраны природы от загрязнения оценивалась в этот период в основном как санитарная, а не экологическая. Это означало, что при регулировании охраны атмосферного воздуха и вод учитывались преимущественно интересы охраны здоровья человека, а не всех живых организмов, страдающих от загрязнения. Соответственно, отношения по охране вод и атмосферного воздуха в определенной мере регулировались санитарным законодательством. Лишь в 70-е годы применительно к водам и в 80-е применительно к атмосферному воздуху проблемы охраны окружающей среды от загрязнения стали оцениваться и регулироваться как экологические. Массив кодификационного природоресурсного законодательства сложился в основном в период с 1970 по 1982 г. Он включал такие акты, как Земельный кодекс РСФСР (1970 г.), Водный кодекс РСФСР (1972 г.). Кодекс РСФСР о недрах (1976 г.), Лесной кодекс РСФСР (1978 г.), Закон РСФСР об охране атмосферного воздуха (1982 г.), Закон РСФСР об охране и использовании животного мира (1982 г.). Эти законы были приняты в соответствии с Основами земельного, водного, лесного и горного законодательства Союза ССР и союзных республик, законами СССР об охране атмосферного воздуха и об охране и использовании животного мира. С принятием в 1968 г. Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик стали развиваться как самостоятельные водная, лесная, горная отрасли права и законодательства, получив научное и официальное признание в качестве таковых. Однако в тот период и до сих пор не получило требуемого развития право о регулировании использования и охраны растительного мира вне лесов. В начале 60-х годов в связи с повышением интенсивности вовлечения в хозяйственный оборот богатых природных ресурсов страны на национальном уровне была осознана необходимость установления системы мероприятий, направленных на охрану, использование и воспроизводство природных ресурсов. 27 октября 1960 г. был принят Закон РСФСР «Об охране природы в РСФСР» <4>, который содержал статьи по охране земель, недр, вод, лесов и иной растительности, животного мира, но заметной роли в регулировании природопользования и охраны природы не сыграл, поскольку не предлагал эффективных природоохранных мер и механизма обеспечения их выполнения, не предусматривал даже мер юридической ответственности за нарушение его положений. ——————————— <4> ВВС РСФСР. 1960. N 40. С. 586.
Основным общим недостатком российского законодательства в социалистический период, помимо существенных пробелов, было отсутствие в нем «работающего» механизма обеспечения реализации норм. Низкая эффективность законодательства, истощение природных богатств и постоянное ухудшение качественного состояния окружающей среды — эти и другие факторы требовали новых подходов к правовому регулированию природопользования и охраны окружающей среды. 3-й этап. Новые подходы к развитию права окружающей среды получают реализацию на современном этапе развития российского общества. Переход к рыночным отношениям в экономике, отказ от идеологических догм в праве, стремление российского общества к созданию в перспективе правового и социального государства, к установлению правовых норм по природопользованию и охране окружающей среды преимущественно в законах, а не в подзаконных актах — это те явления в экологическом праве, которые знаменуют начало нового этапа в его развитии. На современном этапе экологическое право развивается с учетом следующих важнейших факторов: кризисного состояния окружающей среды в стране и общественных потребностей в восстановлении благоприятной окружающей среды; дефектов существующего экологического законодательства, для которого характерны наличие пробелов и фрагментарность в правовом регулировании экологических отношений; перспектив создания правового и социального государства, происходящей трансформации общественных экономических отношений; введения многообразия форм собственности на природные ресурсы; тенденций развития взаимоотношений общества и природы и права окружающей среды в мире. Важнейшим принципом формирования экологического законодательства на современном этапе является его гармонизация с передовым мировым законодательством. В качестве предпосылок становления и функционирования экологического права можно отбирать разные по масштабам, сфере проявления, значению, силе влияния и эффективности воздействия факторы социальной, экономической, политической и правовой жизни. Такой отбор зависит во многом от целей его проведения, частично — от подхода к понятию данной отрасли права, от определения этапов ее развития и т. п. Но все же бесспорно, что решающими на любом этапе и вне зависимости от широкого или узкого понимания предмета правового регулирования являются: во-первых, социально-экологический кризис (объективный фактор) и, во-вторых, государственная экологическая политика (субъективный фактор). Понятно, что оба они не в меньшей, если не в большей степени подвержены с течением времени (иногда очень быстро) изменениям под воздействием иных являющихся самыми разнообразными по содержанию явлений и процессов <5>. ——————————— <5> Дубовик О. Л. Экологическое право: Учебное пособие. М., 2003. С. 40.
